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Grand Paris

Métropole or not métropole ?

Publié le 08/01/2021 • Par Auteur associé • dans : France

Antoine-Valbon
D.R.
Antoine Valbon, directeur général des services de l'établissement public territorial du Grand-Orly Seine Bièvre revient sur les non-dits de la métropolisation. Prenant acte malgré tout de son existence, il propose des responsabilités, des financements et une organisation qui tournent le dos à "l'indigente" construction actuelle.

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Grand Paris : un débat capital

Antoine Valbon

directeur général des services de l’établissement public territorial du Grand-Orly Seine Bièvre

Les termes de « métropole » et de « métropolisation »   ont fortement intégré ces dernières années, notre langage et réflexions institutionnelles communes,  sans que ces concepts, en dehors de la sphère académique, ne soient interrogés et mis en perspective. Trop facilement présentés comme des « faits », toute la dimension politique qu’ils recèlent est ainsi tue.

Dès l’antiquité, il y a sous le vocable de métropole, une idée de ville ou pays de départ, mais aussi de puissance et de domination, d’un territoire sur d’autres. L’acception contemporaine de ce mot a évolué.

Concentration des appareils de commandement

Elle est à comprendre à la fois dans le processus d’urbanisation en cours depuis la révolution industrielle mais surtout dans le cadre de la mondialisation de l’économie qui a conduit les grandes villes à concentrer les fonctions de décision, de stratégie et de commandement. Ce mouvement ne se réduit ainsi pas à une dimension démographique.

Il doit son ampleur et son originalité à la concentration spatiale des fonctions stratégiques du nouveau système productif : appareils de commandement et de contrôle, foyers de l’innovation, accessibilité aux réseaux de communication virtuels ou physiques, attractivité et poids culturels, économie de la connaissance. Ainsi reconfigurés, les territoires urbains permettent une circulation accrue des capitaux, des marchandises, des hommes et des données et produisent de nouveaux rapports, notamment sociaux.

L’émergence des formes d’organisations métropolitaines n’a pas entraîné pas mécaniquement celle d’institutions métropolitaines. C’est bien la mobilisation de multiples acteurs, la médiatisation et la politisation du sujet « métropolitain » qui a permis son inscription à l’agenda politique et ses formes de son institutionnalisation ultérieure.

C’est initialement par le prisme des transports, sous l’impulsion de Christian Blanc, secrétaire d’État en charge de la région capitale entre 2008 et 2010, que la question métropolitaine a gagné en médiatisation. Pour lui, la métropole du Grand Paris devait avant tout être économique, numérique et scientifique, et ce par le biais de pôles de compétitivité et de clusters,  lieux d’excellence dans l’économie mondiale.

La ville de Paris conserve la maîtrise

Parallèlement,  l’enjeu de la gouvernance est investi à la fois par les partisans d’une métropole intégrative, et par ceux d’une métropole coopérative et polycentrique, bien que les frontières entre les deux soient parfois poreuses. Les 1ers, entre le rapport Dallier et le comité Balladur, s’accordent sur la suppression de strates institutionnelles et la création d’une nouvelle collectivité métropolitaine, inspirée du Grand Londres et dotée de compétences fortes en matière de développement économique, de foncier, de numérique, ainsi qu’une police métropolitaine.

Aujourd’hui, cette vision est prolongée par Patrick Ollier, président de la Métropole du Grand Paris, favorable à une métropole intégrée, dotée de compétences opérationnelles conséquentes, au sein de laquelle les EPT seraient des institutions déconcentrées, sans pouvoir fiscal ni politique.

La piste de la construction métropolitaine « coopérative »

La ville de Paris, à travers son soutien indéfectible à Patrick Ollier, conserve ainsi une maitrise du développement métropolitain. Il y a là je crois, 2 raisons. L’une est historique, car le développement de Paris s’est construit au fil des siècles par agrandissement concentrique. L’autre est politique, car exceptée une courte période sous Bertrand Delanoë, les maires de Paris n’ont jamais imaginé son développement en dehors de notre système économique.

D’autres, plus éloignés de cette vision métropolitaine autocentrée, proposent une construction métropolitaine « coopérative ». Ainsi, à partir de 2001, Bertrand Delanoë engage une nouvelle période d’échanges entre Paris et la banlieue. Ce travail aboutira notamment à la création de la Conférence métropolitaine en 2006,  préfiguration du syndicat mixte Paris Métropole créé en 2009.

La résolution adoptée en 2015 à 94% des élus siégeant à la mission de préfiguration de la métropole, propose de bâtir une métropole qui soit avant tout une instance de coordination, de prospective et de stratégie, et non une instance opérationnelle. Inutile de préciser que les lois NOTRe et MAPTAM ont consacré une organisation métropolitaine peu respectueuse de ce positionnement majoritaire !

Une vision trop institutionnelle

Pour autant, ces positionnements, renvoyant à des visions différentes de la métropole et de son rôle, se focalisent surtout sur des questions de gouvernance et d’institution.

La fonction de la métropole, ses missions et ses compétences sont abordées au regard des autres institutions mais le sens du projet a été perdu au fur et à mesure. Si les métropoles sont une forme d’organisation induite par l’économie capitaliste mondialisée, les institutions métropolitaines elles, ont été rendues nécessaires par un double mouvement de renforcement de la place de la métropole dans cette compétitivité mondiale et d’encadrement de ses effets les plus néfastes. D’une certaine façon, elles permettent ainsi de légitimer et valider cette organisation particulière au service de l’économie mondialisée.

Selon l’article 12 de la loi MAPTAM, la création de la Métropole du Grand Paris, répond à un double enjeu : d’un côté améliorer le cadre de vie des habitants et la durabilité du modèle socio-économique et urbain, de l’autre gagner en attractivité et compétitivité. Tel que rédigé, la recherche de l’amélioration du cadre de vie est un moyen pour gagner en attractivité et compétitivité et non un objectif en soi.

« Inventons la métropole » au service des marchés

Les orientations stratégiques de la MGP, en cours d’élaboration dans son SCOT, reflètent également cette tension entre la volonté de s’affirmer comme métropole mondiale, attractive, compétitive, et celle de résorber les inégalités et gagner en résilience. Si l’on se réfère à ce document et notamment à son PADD, la MGP se positionne clairement au sein d’un cadre mondial de métropoles et mégalopoles objets de concurrence, fortement ouvertes au marché, dont pourtant, les limites sont depuis longtemps avérées, notamment en termes de résilience.

Ainsi, le président de la MGP et la maire de Paris saluent très régulièrement par voie de presse ce qu’ils considèrent être la réalisation majeure de la MGP, soit le concours Inventons la Métropole du Grand Paris. Or, ce concours n’est rien d’autre que l’ouverture au marché de secteurs extrêmement conséquents de notre territoire, comme le souligne l’économiste Pierre Veltz dans un webinaire organisé fin 2020.

Pas besoin d’une ville monde

A l’opposé de cette vision, la mise en place d’une nouvelle intercommunalité métropolitaine, se justifie à mon sens par la nécessité de répondre à des enjeux pour lesquels le niveau d’intervention adéquat dépasse de facto le périmètre des collectivités préexistantes au sein du territoire de l’aire métropolitaine. Il ne s’agit donc pas, comme le fait la loi NOTRe, de redistribuer des compétences d’ores et déjà exercées par les communes et les intercommunalités de proximité mais bien de répondre de façon nouvelle aux besoins spécifiques de la zone dense de l’Île-de-France.

Le développement métropolitain devrait ainsi être appréhendé à partir des richesses et besoins des territoires, dans une logique coopérative et non compétitive et dans un objectif de rééquilibrage. De fait, ce n’est pas d’une métropole « ville-monde », objet de compétition, dont les habitants ont besoin mais plutôt d’une métropole polycentrique, assise sur la diversité des projets, forte de ses services publics, résiliente, et sobre. Il est urgent que le projet métropolitain fasse de la transition écologique, la réduction des fractures sociales et urbaines, et plus globalement de la lutte contre les effets de ségrégation, son objectif prioritaire.

Un plan climat air énergie positif

Or, l’intervention de la MGP en la matière se cantonne à la distribution de subvention via le FIM et la mobilisation de capitaux privés dans le cadre d’IMGP, lesquels, ne contribuent pas à la réduction des fractures et encore moins à la lutte contre la pauvreté. Si la MGP n’a pas à se substituer aux autres collectivités territoriales existantes en matière d’action sociale, d’aménagement ou de politique de la ville, son action pourrait clairement être utile et conforme au principe de subsidiarité.

Je pense notamment à la réduction des coupures urbaines (Seine, Marne, voies ferrées, autoroutes, aéroports) à travers le financement d’infrastructures et d’équipements publics, à la conversion des fonciers contraints et pollués en fonciers durables, ou encore évidemment à la transition écologique et énergétique.

A cet égard, le plan climat air énergie (PCAE) est le 1er document stratégique élaboré par la MGP et cela est positif. Cependant et à ce jour, excepté le concours de miel, la principale réalisation qui en découle est la mise en place de la Zone à Faible Émission (ZFE) . C’est-à-dire une action qui engage avant tout la responsabilité des individus dans leurs déplacements et repose sur une injonction à la consommation pour le remplacement des véhicules Le consensus politique existant, l’immensité et l’urgence des besoins en matière d’environnement pourraient cependant permettre à la MGP d’investir autrement cet enjeu.

Taxe poids lourds

L’organisation métropolitaine actuelle, permet-elle de répondre aux enjeux de transition écologique et sociale ? Il me semble que non, et je voudrais ici esquisser certaines propositions afin d’alimenter la réflexion et le débat.

Pour ce qui concerne les enjeux financiers d’abord,  la réflexion doit aller au-delà d’un simple partage des compétences et des financements. L’enjeu essentiel de la création de la métropole est bien de lui conférer de nouvelles responsabilités, identifiées comme particulières car dépassant de facto le périmètre des collectivités déjà existantes.

Autrement dit, de répondre de façon nouvelle aux besoins spécifiques de la zone dense de l’Ile de France en matière de transition écologique, de pollution, de solidarité territoriale, d’infrastructures et de réseaux. Et pour cela, il paraitrait justifié de lever des ressources nouvelles, ce que la concentration et la diversité de richesses en Ile de France rend par ailleurs possible.

Plusieurs hypothèses pourraient ici être explorées : une taxe poids lourds (on comptabilise plus de 4.4 millions de mouvements de marchandises chaque semaine en Ile de France dont 46% réalisés par des poids lourds. L’instauration d’une taxe similaire rapporte chaque année 1.2Mds d’€ à la Suisse, et 4Mds€ à l’Allemagne) ; une taxe sur le tourisme et le trafic aérien qui lui est lié (47 millions de visiteurs par an à Paris) ; une taxe complémentaire sur les droits de mutation à titre onéreux afin d’imposer la spéculation foncière. La taxe Gemapi illustre également les potentialités de financement : d’un montant maximum de 40€/habitant /an soit un potentiel de 288 000 000€ sur le périmètre MGP, la taxe instaurée par la MGP représente un produit de 3 000 000€ (soit moins de 0.5€ par habitant / an). Cela parait dérisoire au vu des besoins en matière de défense contre les inondations, d’aménagement et d’entretien des cours d’eau ou encore de protection des écosystèmes.

Les métropoles sont des lieux particuliers de production de richesses et de profits (l’IdF concentre plus de 30% du PIB national pour 22% des emplois et 22% de la population) mais aussi de désordres, environnementaux, sociaux… Il convient donc d’adapter à ces échelles des fiscalités nouvelles, assorties de politiques de rééquilibrage.

Pour une fédération

Pour ce qui concerne la gouvernance ensuite il faut le dire clairement : la métropole telle qu’elle existe aujourd’hui ne fonctionne pas. Si les décisions sont généralement prises à l’unanimité, c’est au prix d’une quasi-absence de débat politique et d’une participation extrêmement faible des élus aux instances de décision.

Mais pourrait-il en être autrement ? Les formes institutionnelles « classiques » sont-elles réellement adaptées à un gouvernement à 131 élus ? Sans doute pas, et pour le moment notre démocratie peine à se réinventer. Seule une métropole polycentrique et ascendante, où il est tenu compte de la différence entre Bobigny et Issy-les-Moulineaux, entre Saint-Denis et Chatenay-Malabry, pourra répondre aux enjeux actuels.

Dès lors que l’institution métropolitaine ne se substitue pas au bloc communal, mais répond à des enjeux propres au fait métropolitain, la métropole pourrait prendre la forme d’une fédération de type « syndicat » auquel adhéreraient les intercommunalités de proximité, mais aussi les départements et la région Ile- de- France.

Champ de compétences

Cette institution métropolitaine partenariale, pourrait entre autres, avoir comme domaines d’interventions :

La transition écologique et énergétique, en favorisant notamment le développement des énergies renouvelables, la réhabilitation thermique des bâtiments, le développement de la nature en ville, de l’agriculture urbaine, la lutte contre les pollutions et nuisance. Il y a clairement à l’échelle métropolitaine un enjeu de mise en cohérence, de priorisation des projets et des financements, et de justice sociale et territoriale.

Les mobilités, infrastructures et coupures urbaines, avec des enjeux conséquents en matière d’évolution des infrastructures viaires, de développement des réseaux dédiés aux mobilités douces, ou encore de résorption des coupures urbaines intra et inter territoriales.

La cohésion des territoires, la solidarité et le rééquilibrage territorial, à travers le soutien aux territoires prioritaires et aux quartiers relevant de la politique de la ville, certaines grandes opérations d’aménagement.

Des intercommunalités au service des maires

Dans cette organisation métropolitaine nouvelle les EPT doivent retrouver le statut classique d’EPCI à fiscalité propre. L’intercommunalité est devenue une contrainte. Certes, on peut en critiquer les limites, la coopération étant évidemment plus efficace lorsqu’elle est volontaire. Cependant, dans ce cadre imposé, et dans un principe de réalité, sans doute convient-il de s’interroger sur la forme la plus respectueuse de la démocratie locale et la plus efficace pour exercer les politiques publiques.

Au regard de mon expérience, les intercommunalités quand elles sont de proximité, permettent aux maires de décider librement du niveau de subsidiarité et du contenu des politiques publiques. Leur taille leur confère une certaine proximité avec les bassins de vie, condition essentielle à l’exercice de compétences en matière d’aménagement, de développement économique ou encore de services urbains. Ils sont donc l’échelon le plus pertinent de la coopération intercommunale en région parisienne.

Toutefois, leur statut juridique actuel ne leur permet pas de disposer des ressources nécessaires pour conduire les missions qui leur ont été confiées. D’autre part ce statut particulier introduit une fracture entre les intercommunalités de petite et grande couronne, à compétences exercées pourtant similaires.

Une fracture d’ailleurs très dangereuse dans sa compréhension symbolique d’exclusion des populations de grande couronne. Enfin, pour les intercommunalités anciennement constituées, le statut d’EPT a marqué un net retour en arrière, en restreignant leurs marges de manœuvre et en organisant l’extinction progressive de leurs ressources.

La métropolisation correspond à la forme moderne la plus aboutie de concentration et d’accumulation du capital fixe. Il génère une rente foncière indécente, et des inégalités croissantes. Selon Henri Lefebvre, le capitalisme doit s’urbaniser pour se reproduire. Et aucune forme de métropolisation dans le monde n’a produit une répartition des richesses. Elles sont toutes exclusives. Dès lors, peut-on accompagner une métropole solidaire, ou doit-on déconstruire la métropole ?

 

Cet article fait partie du Dossier

Grand Paris : un débat capital

Sommaire du dossier

  1. Grand Paris express : les immenses enjeux qui attendent les quartiers des gares
  2. Métropole or not métropole ?
  3. Grand Paris : les départements sauvent leur peau
  4. Les mégas-projets du Grand Paris
  5. Grand Paris : le bras de fer pour la gouvernance
  6. Grand Paris : les principaux acteurs du projet
  7. Grand Paris : un schéma fiscal en deux temps pour la métropole
  8. Grand Paris : entre fiscalité partagée et modeste fonds métropolitain
  9. Métropole du Grand Paris : l’impact sur la péréquation en Ile-de-France
  10. Grand Paris : des retombées économique colossales attendues
  11. Grand Paris Express : une bataille politique, une victoire de la banlieue
  12. Grand Paris : situation d’urgence pour le logement social
  13. [Exclusif] Grand Paris : les leçons du Grand Londres
  14. Le Grand Paris en data (3) : des inégalités sociales entre l’est et l’ouest de la métropole
  15. Le Grand Paris en data (2) : quelle répartition des richesses au sein de la métropole ?
  16. Le Grand Paris en data (1) : des dynamiques de l’emploi contrastées
  17. Métropole du Grand Paris: « une première étape nécessaire, mais à renforcer »
  18. Les offices HLM entraînés dans la tourmente du Grand Paris
  19. Gagner la bataille du foncier : une course contre la montre ?
  20. Grand Paris : « L’émiettement des pouvoirs locaux favorise la ségrégation » – Patrick Le Lidec
  21. « Grand Paris : les ayatollahs de la métropole ont perdu la bataille » – Patrick Devedjian
  22. Grand Paris : le blues des DGS
  23. Métropole du Grand Paris : les agents dans l’attente de réponses
  24. [Frise interactive] Le Grand Paris, un chantier en cours depuis un siècle et demi

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