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Dossier (1/5) Fiscalité

Impôts de production : la baisse de trop

Publié le 13/10/2020 • Par Cédric Néau Romain Gaspar • dans : A la Une finances, Actu experts finances, France

Une_Impots-production
D.R.
Le gouvernement prévoit, dans son plan de France Relance, une baisse des impôts dits "de production" perçus par les collectivités territoriales, à hauteur de 10 milliards d'euros. Un système de neutralisation prévoit une compensation intégrale, mais les collectivités doutent et jouent la prudence compte tenu du contexte économique et sanitaire.

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Impôts de production : la baisse de trop

Retour de flamme pour les élus locaux. Alors qu’en début d’année, Jacqueline Gourault, ministre de la Cohésion des territoires, assurait aux représentants de leurs associations que « le gouvernement n’a pas l’intention de faire une réforme de la CET [qui intègre la CFE et la CVAE, ndlr] », le projet de loi de finances pour 2021 instaure bel et bien une réduction de la fiscalité économique locale, rebaptisée, de manière un peu abusive, impôts de production. Ce coup de rabot se fera dans le cadre du plan France Relance – d’une centaine de milliards d’euros – destiné à redresser l’économie française menacée d’un recul de 10 % du PIB hexagonal en 2020 à cause de la crise du Covid-19.

Le gouvernement Castex veut ainsi supprimer la CVAE des régions, pour 7,25 milliards d’euros, et réduire de moitié la CFE (- 1,75 milliard) ainsi que la TFPB (- 1,54 milliard) payée par les entreprises industrielles. Pour réaliser cette baisse d’environ 10 milliards d’euros, l’exécutif veut aménager la réforme des valeurs locatives des établissements industriels – un serpent de mer fiscal jamais vraiment résolu malgré la réforme des valeurs locatives des locaux professionnels qui a été lancée depuis le 1er janvier 2017.

Surtout, il promet au secteur local, dans une lettre envoyée aux principales associations d’élus, que les effets de cette diminution « seront intégralement neutralisés, tant sur le stock des établissements industriels déjà établis, que sur le flux des extensions ou installations nouvelles », de façon à « préserver l’intéressement local à l’accueil des industries ».

Quel écart avec l’Allemagne ?

Selon le gouvernement, les impôts de production sont sept fois plus importants en France qu’en Allemagne. Mais selon un rapport de Bercy de 2018, l’écart ne serait en fait que de 0,8 à 1,6 point de PIB.

Peut-être une bonne affaire

La compensation, qualifiée par le gouvernement de « certaine, dynamique et territorialisée », reprend le principe d’un prélèvement sur recette : « Pour un euro payé par l’entreprise, un euro serait payé par l’Etat », vante l’exécutif. Un argument qui a fait mouche au sein des associations d’élus. Remontées comme des coucous jusqu’à cet été, elles accueillent finalement plutôt bien l’idée d’une neutralisation. Celle-ci présente en effet des garanties supérieures à un dégrèvement ou une exonération en garantissant une valeur et un volume de ressources. Une bonne affaire en cas de baisse de produit, comme ce sera probablement le cas pour la CVAE en 2021 et 2022.

Pour le directeur général de Régions de France, Jules Nyssen, cette annonce, actée à la fin du mois de juillet dans un accord de partenariat avec l’Etat, « sécurise les ressources des régions ». Le dispositif prend en compte également la dynamique fiscale des bases, mais aussi, normalement, celle des taux. « Ce serait inédit dans l’histoire de la fiscalité économique locale », souligne, perplexe, Pierre Breteau, associé et directeur de KPMG. Or, sur ce point, l’exécutif n’est pas clair. « Ce qui nous énerve, c’est que le gouvernement refuse de nous considérer comme des élus adultes et responsables. Alors que, depuis quatre ans, nous n’avons pas augmenté les taux de CFE et de taxe foncière », tacle Franck Claeys, directeur « économie et finances locales » de France Urbaine. Seule l’Association des maires de France rejette en bloc la réforme. Elle estime que cette « baisse continuera de produire ses effets sur l’investissement local et sur l’offre de service à la population bien au-delà du plan de relance ».

Une bombe à retardement ?

Autre fragilité, la neutralisation ne tient que le temps d’une loi de finances. Une loi de financement des collectivités permettrait de la sécuriser sur plusieurs exercices, mais le gouvernement préfère, pour le moment, temporiser, plus préoccupé actuellement par l’élaboration d’une loi de programmation des finances publiques suspendue à la crise sanitaire.

Même si cette hypothèque était levée, comment croire à une compensation permanente et intégrale quand celle de la taxe professionnelle, parmi d’autres exemples, n’a pas dépassé la décade ? D’une loi de finances à l’autre, les prélèvements sur recettes se transforment, au mieux, en dégrèvement mais, le plus souvent, en exonération dont les compensations s’assèchent en variables d’ajustements pour s’évaporer ensuite dans l’enveloppe normée. Les élus locaux sont donc méfiants. « L’Etat est toujours revenu après coup sur ce type d’engagement », rappelle Luc Alain Vervisch, directeur des études de La Banque postale. Singulièrement quand cette ristourne est financée par la dette. « C’est une bombe à retardement et un manque de courage politique. Il ne faudrait pas réduire au bout du compte l’action publique locale », s’inquiète le président (PS) de la commission des finances du Sénat, Vincent Eblé.

En outre, les élus locaux reprochent au gouvernement d’avoir écarté la suppression d’un impôt national : la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S). Dans la note n° 53 publiée en juin 2019 par le Conseil d’analyse économique, les économistes Philippe Martin et Alain Trannoy estimaient, en effet, que « la nocivité de la C3S n’a pas d’égale dans notre système fiscal ». L’exécutif a donc préféré reculer pour ne pas favoriser le secteur bancaire. Et Philippe Martin de confirmer : « Cette disparition aurait favorisé le secteur financier car la C3S est payée pour un tiers par le secteur des banques et assurances. » Selon Luc Alain Vervisch, il pourrait y avoir une autre explication. « L’Etat préfère réduire la fiscalité locale qui ne lui appartient pas plutôt que la sienne », analyse-t-il.

Au-delà de la méthode, c’est aussi la logique même de cette énième attaque de la fiscalité locale qui interpelle. Si, du temps de la taxe professionnelle, ménages et entreprises apportaient chacun autant au panier fiscal local, en 2018, les impôts acquittés par les entreprises représentaient 32,8 % de la fiscalité directe locale contre 67,2 % par les ménages, selon une étude de l’Essec Business School.

Dans le même temps, l’imposition nationale des entreprises a beaucoup diminué ces dernières années en raison d’une baisse forte de l’impôt sur les sociétés et de l’extension de crédits d’impôts massifs, comme le CICE. « Le gouvernement veut-il que les entreprises ne participent plus au développement des territoires dans lesquels elles s’implantent ? » interroge Jean-François Debat, maire (PS) de Bourg-en-Bresse et vice-président de l’association Villes de France. Et réciproquement, un élu voudra-t-il encore se battre pour attirer des entreprises consommatrices de services sans espoir de retour sur investissement public ? Ces impôts de production sont, pour les élus locaux, le lien indispensable avec le territoire, qui permet autant aux entreprises de revendiquer des services pour leur activité qu’aux collectivités de renvoyer ces acteurs à certaines responsabilités économiques, sociales et environnementales qui dépassent le cadre strict de leurs objectifs de production.

Cadre de vie versus niveau de fiscalité

Surtout, baisser le niveau de fiscalité économique locale pour attirer de nouvelles entreprises, c’est affirmer que celui-ci est déterminant dans le choix d’implantation. Selon l’étude de l’Essec Business School, ce n’est, au contraire, « pas un sujet de préoccupation majeur » pour les entrepreneurs. Les auteurs de la chaire d’économie urbaine de cette école estiment que les entreprises se concentrent davantage sur le bassin d’emploi et le cadre de vie, et citent la chambre de commerce et d’industrie de Marseille : « L’offre culturelle, sportive, les établissements scolaires, les crèches, les services parapublics, les commerces, etc. constituent le critère numéro 1. »

Les acteurs locaux insistent sur le fait que les entreprises ne chassent pas le territoire le moins disant fiscalement, mais celui dont l’environnement sera le plus favorable pour son activité, ses clients, ses salariés, voire leur famille. Un cinéma, une école, une route large et sûre, une piscine, une liaison internet ou des réseaux de communication efficaces, une zone d’activité bien pensée, sont autant d’atouts qui séduiront un chef d’entreprise. Or pour construire ces structures, il faut bien des moyens financiers, qui n’existeront que tant que la garantie de compensation tiendra.

Ainsi, la baisse des impôts de production apparaît aux yeux du monde local comme l’attaque de trop à l’autonomie fiscale des collectivités et à la territorialisation de leurs ressources. « Le pouvoir exécutif est en train de supprimer notre fiscalité locale autonome et notre pouvoir de taux. Il n’y a aucun verrou contre cela. On est en train de faire évoluer des principes constitutionnels sans faire évoluer la constitution », enrage Philippe Laurent, le secrétaire général de l’Association des maires de Frances et maire (UDI) de Sceaux. Comme si le combat était désormais perdu d’avance.

« En France, on choisit toujours la facilité »

jean-pierre balligandJean-Pierre Balligand, ex-président (PS) de la commission des finances de l’Assemblée nationale – « A l’époque, les élus locaux ne voulaient pas de la suppression de la taxe professionnelle [TP]. La CVAE est une réforme qu’on a eu du mal à faire accepter. Aujourd’hui, c’est plutôt un bon impôt qui a entraîné une baisse de 30 % de la fiscalité sur les entreprises. Surtout que cette taxe ne concerne pas que le secteur industriel qui était très pénalisé par la TP. Le secteur tertiaire marchand payait peu de TP alors qu’il paie beaucoup plus de CVAE. Et il ne faut pas oublier qu’il y a eu des tas de corrections de la CVAE sur les prix de transfert, par exemple.
Il faut faire attention lorsque l’on supprime un impôt qu’il y ait une assurance de ressources équivalentes correspondant à l’inflation pour les collectivités. En France, on choisit toujours la facilité. C’est facile de supprimer la taxe d’habitation ou de baisser les impôts de production sans les remplacer. Mais on est en train de couper le lien fiscal avec le territoire. Sur le plan de la citoyenneté, on va le payer cher. Sans impôts fonciers sur les entreprises, les collectivités ne voudront plus accueillir d’activité comportant un risque de nuisance. »

Les forces patronales accumulent les victoires

Lobby Le dossier des impôts de production n’est pas arrivé par hasard en haut de la pile des réformes de l’exécutif. Il résulte d’un long travail de lobbying de plus de dix ans des organisations patronales. Mené par le Medef, ce combat a commencé dès 2008, lorsque la crise économique a fortement fragilisé le tissu industriel français.

Nicolas Sarkozy décide, à cette époque, de supprimer la taxe professionnelle, impôt qu’il juge « injuste, néfaste pour nos entreprises, pour l’emploi et facteur de délocalisations ». En 2010 est ainsi créée la « contribution économique territoriale » (CET). Malgré un satisfecit des organisations patronales lors de sa mise en place, très rapidement, les critiques portent sur le fait que cette fiscalité taxe les sociétés avant même qu’elles gagnent de l’argent.

Mélange de tout et n’importe quoi

Pour appuyer cette démonstration, les mouvements patronaux vont se fonder sur la sémantique et plusieurs études pour le moins polémiques. C’est en 2010 qu’apparaît le terme « impôt de production », bien moins aride que « fiscalité économique ».

Sous l’impulsion du Medef, de l’Alliance Industrie du futur et avec l’appui du Cercle de l’industrie, influent lobby patronal auprès des institutions européennes, les industriels commencent à produire des études, des rapports et des propositions détaillées, et à rencontrer les pouvoirs publics.
Malgré les critiques des élus locaux sur le fait que l’on « mélange tout et n’importe quoi dans les impôts de production », ils réussissent, grâce à un rapport du Conseil national de l’industrie, à imposer le chiffrage de 72 milliards d’euros par an. Avec l’aide de Bercy qui souhaite depuis dix ans réduire la fiscalité locale, les forces patronales accumulent les victoires.
En 2013, c’est la contribution sociale des sociétés qui est supprimée pour les entreprises qui déclarent un chiffre d’affaires inférieur à 19 millions d’euros. En 2020, c’est au tour de la CVAE régionale et du foncier bâti des entreprises. Et ce démantèlement pourrait bien ne pas s’arrêter en si bon chemin.

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