Emmanuel Macron est-il girondin ou jacobin ? « Sa trajectoire de haut fonctionnaire ayant fait carrière au sein de l’exécutif et les circonstances dans lesquelles il s’est porté candidat à la succession de François Hollande l’ont conduit à s’identifier davantage au pouvoir central, voire à revendiquer une posture de verticalité pour mieux se distancier de la figure du président « normal » », rappelle Patrick Le Lidec, chercheur au Centre d’études européennes et de politique comparée de Sciences-po.
Pas si simple, cependant. « Emmanuel Macron a aussi voulu montrer qu’il ne serait pas l’homme des grandes réformes de structure imposées d’en haut aux territoires. Dans ce positionnement-là, il a cherché aussi à se démarquer de François Hollande, qui avait imposé sa refonte de la carte des régions. Il a donc émaillé ses propos de références aux libertés, en proposant même ce qu’il avait appelé un « pacte girondin » aux élus », souligne Patrick Le Lidec.
Depuis l’orée de sa mandature, le chef de l’Etat souffle le chaud et le froid, entre pilotage centralisé des finances locales et prime à la différenciation territoriale. Autant de mesures au cœur du livre dirigé par Patrick Le Lidec et intitulé « Emmanuel Macron et les réformes territoriales – Finances et institutions », qui sort à la mi-octobre aux éditions Berger-Levrault.
Une relation contrariée faite, explique le politologue, d’« inflexions successives, avec la crise des gilets jaunes, et davantage encore depuis le retour de bâton qu’a constitué la première phase de gestion de la crise du Covid ». « La nomination de Jean Castex à Matignon est un contre-feu destiné à éteindre le procès en jacobinisme qui est intenté au Président par les oppositions depuis 2017 », juge, au passage, Patrick Le Lidec.
D’où vient le pilotage centralisé des finances locales porté par Emmanuel Macron ?
L’idée de fixer une norme d’évolution des dépenses des collectivités est une idée presque aussi ancienne que le traité de Maastricht (1992) ou le pacte d’Amsterdam (1997), très présente à Bercy, mais défendue aussi au sein de la Commission et dans l’ensemble des ministères des Finances des pays de la zone euro qui ont mis en place des « pactes de stabilité internes ».
C’est une façon de s’adapter aux contraintes fixées par les traités européens. Il n’est donc pas surprenant de la trouver dans une multitude de rapports depuis l’entrée de la France dans l’euro, quels que soient les orientations politiques des gouvernements.
De quelle manière Emmanuel Macron se fait-il le promoteur de cet arsenal ?
La norme de dépenses des collectivités figure en bonne place dans le rapport dit « Attali », paru en janvier 2008, et dont l’un des deux principaux rédacteurs n’était autre qu’Emmanuel Macron. Lorsqu’il a été nommé secrétaire général adjoint de l’Élysée en charge de la coordination des mesures économiques et budgétaires, Emmanuel Macron a continué à la défendre et a demandé aux rédacteurs du rapport « Lambert-Malvy » de la promouvoir en 2014.
Il n’est donc pas surprenant qu’après son accession au pouvoir, il en ait fait un axe majeur. L’introduction d’une norme de dépense des collectivités était aussi un signal majeur adressé aux Européens, aux Allemands en particulier, un gage de bonne volonté en matière de discipline budgétaire. Au fond, on pourrait dire aussi d’Emmanuel Macron qu’il n’est ni vraiment jacobin, ni vraiment girondin, mais surtout européen.
Quel est le but de la manœuvre ?
Marquer des points sur la scène européenne. Son obsession était d’infléchir la politique européenne. Rétrospectivement, on peut avoir l’impression que cette stratégie a payé, même si l’on ne saurait minorer le poids des circonstances : la crise du Covid a provoqué une profonde récession qui a justifié la mise entre parenthèses du pacte de stabilité et favorisé des inflexions majeures des politiques budgétaires et monétaires à l’échelle européenne ces derniers mois.
Pourquoi Emmanuel Macron juge-t-il le pilotage centralisé des finances locales plus efficace que la réduction des concours financiers aux collectivités mise en place sous la mandature de François Hollande ?
Il sait que les baisses de dotation ne prémunissent nullement contre le creusement de l’endettement, et peuvent même y contribuer. Or l’Etat est comptable du creusement de cet endettement vis-à-vis de nos partenaires européens. Une des grandes craintes de Bercy était que les collectivités neutralisent les effets des baisses de dotation en décidant parallèlement d’augmenter leurs impôts.
La baisse des dotations pose, enfin, un problème politique, aux yeux d’Emmanuel Macron et de Bercy, car lorsque la conjoncture s’améliore, elle devient plus difficile à défendre face aux élus locaux. La contribution au redressement des finances publiques n’était pas vue comme une bonne solution, puisqu’elle permettait aux collectivités d’augmenter la fiscalité, de diminuer les dépenses d’investissement ou de creuser leur endettement. D’où la préférence pour les contrats fixant une norme d’évolution des dépenses de fonctionnement. Mais il faut bien reconnaître que cela a réduit la liberté des collectivités : une large part de leur « mix budgétaire » leur étant désormais imposée.
En quoi le contexte est-il, en 2017, particulièrement favorable à ce mécanisme, défendu de longue date par Bercy ?
Très simplement, Emmanuel Macron n’a jamais été élu local. A la différence de ses prédécesseurs qui l’ont tous été, Emmanuel Macron n’a aucune nostalgie, pas d’états d’âme à réduire la liberté des collectivités si cela peut servir sa position ou celle de la France sur la scène européenne.
Et puis, autre élément fondamental, les collectivités pèsent très peu au sein du groupe majoritaire à l’Assemblée nationale, pour deux raisons. D’abord, c’est un groupe de députés très soumis au Président puisque c’est le Président qui les a fait élire. Ensuite, les députés élus sous l’étiquette LREM sont deux fois moins nombreux que leurs homologues siégeant sur les bancs socialistes ou LR à avoir occupé des mandats locaux : la proportion d’anciens élus locaux n’est que de 47 % chez les députés LREM, alors qu’elle est supérieure à 90 % dans les autres groupes (98 % chez les députés LR élus en 2017, 90 % chez les députés socialistes). D’une certaine façon, jamais l’exécutif n’a eu autant les mains libres pour réformer.
Et pourtant, l’exécutif a fait machine arrière sur la question de la norme de désendettement…
Le défaut d’ancrage territorial est à la fois une force et une faiblesse. S’il confère à l’exécutif une plus grande capacité à faire voter ses projets de loi à l’Assemblée nationale, il se traduit aussi par de moindres relais au sein du monde territorial et par une montée plus rapide et plus forte des protestations au sein des associations d’élus, qui ne font pas de cadeau à l’exécutif. Or, il est bien difficile de gouverner un pays décentralisé si l’on a les principales associations d’élus contre soi.
Le gouvernement d’Edouard Philippe l’avait bien compris puisque, face à une Association des maires de France qui en fait un véritable casus belli, il a amendé son projet et transformé l’objectif de désendettement (qui était contraignant) en un objectif simplement indicatif dans le but d’arriver à un deal à la veille de la Conférence nationale de Cahors, fin 2017. Le plafond est fixé uniquement pour les dépenses de fonctionnement.
C’est cependant une manière, pour le gouvernement et Bercy, de mettre un pied dans la porte…
Oui, l’idée était bien d’attirer l’attention des élus et des directions financières sur la question du niveau d’endettement. De même, sur la fixation d’un objectif d’évolution des dépenses, c’est une stratégie d’escalier qui consiste à acclimater les collectivités au nouvel instrument, quitte à ne leur faire supporter que de faibles contraintes dans un premier temps : une fois l’instrument légitimé, les paramètres peuvent être modifiés dans un second temps, avec la deuxième génération de « contrats d’évolution ».
Cependant, la crise du Covid a mis entre parenthèses cette stratégie de pilotage des comptes publics au profit d’une logique de relance. La crise du Covid en a reporté l’application à une échéance que l’on ne parvient même plus à évaluer.
En quoi « la contractualisation », comme l’appelle l’exécutif, répond-elle, quand même, aux exigences de Bruxelles ?
Ces contrats sont l’équivalent à l’échelle nationale de dispositifs qu’on retrouve sous l’appellation générique de « pactes de stabilités internes » dans la plupart des pays européens. Ils assurent la déclinaison auprès des collectivités de chaque pays des engagements pris dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance. Bien que les « contrats » ne fassent pas la pédagogie explicite des « contraintes européennes », il est pourtant clair qu’ils constituent, à l’échelle des collectivités, la traduction la plus immédiate de l’« euro-isation ».
Autre mesure phare d’Emmanuel Macron, la suppression de la taxe d’habitation aboutit à une réduction de l’autonomie fiscale. Etait-ce une volonté assumée de la part du chef de l’Etat ?
Oui, bien que de manière indirecte, car il y a une bonne part d’improvisation dans cette affaire. La suppression de la taxe d’habitation a surgi comme un cadeau fiscal improvisé dans le feu de la campagne électorale. Elle ne devait initialement concerner que les classes moyennes (les plus pauvres étant déjà exonérés, elle était censée concerner 80 % des ménages) pour éviter à Emmanuel Macron d’être taxé de « candidat des riches ». Ensuite, et ensuite seulement, elle a débouché sur une suppression complète et ce n’est qu’à ce moment-là que la question des modalités de la compensation s’est techniquement posée.
Emmanuel Macron navigue-t-il pour autant totalement à vue ?
Non. Emmanuel Macron avait déjà en tête, durant sa campagne, l’idée d’allouer aux collectivités des fractions d’impôts nationaux sans pouvoir de taux. Cette fiscalité sans pouvoir de taux, qui constitue un modèle de financement très présent dans les pays qui nous entourent, à commencer par l’Allemagne, a depuis longtemps les faveurs des différents services de Bercy.
Les réformes institutionnelles ne sont-elles pas un simple lot de consolation pour les élus locaux au regard des réformes financières de structure ?
Dans le même temps, Macron a semblé vouloir donner de la souplesse sur les questions institutionnelles pour mieux faire accepter les mesures budgétaires et fiscales. Il a fait preuve d’une volonté d’accommodement avec un monde territorial qui réclamait une pause après l’avalanche des réformes des deux mandatures précédentes et s’est efforcé de jouer l’apaisement sur ce terrain-là pour ne pas jeter de l’huile sur le feu avec des « territoires » volontiers unis contre l’exécutif.
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