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Urbanisme

Tout savoir sur les nouveaux schémas de cohérence territoriale

Publié le 02/09/2020 • Par Auteur associé • dans : Actu juridique, Analyses juridiques, France

plan urbanisme
©darknightsky - stock.adobe.com
Concernant tant l'élaboration du schéma de cohérence territoriale (Scot) que sa structure, les ordonnances du 17 juin ont apporté de nombreuses simplifications. Ces évolutions prévues par les ordonnances entreront en vigueur le 1er avril 2021, mais elles ne s’appliquent pas aux procédures d’élaboration et de révision en cours à cette date.

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Séverine Buffet

Avocate, cabinet Adamas

Cet article fait partie du dossier

Les documents d'urbanisme

Par voie d’ordonnance, le gouvernement a été habilité, selon l’article 46 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite loi « Elan », à prendre toute mesure propre à adapter à compter du 1er avril 2021, l’objet, le périmètre et le contenu des schémas de cohérence territoriale (Scot), ainsi qu’à limiter et à simplifier, à compter du 1er avril 2021, les obligations de compatibilité et de prise en compte pour les documents d’urbanisme.

Les évolutions attendues en matière de Scot visent, notamment, à tirer les conséquences de la création du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet) et du transfert de la compétence en matière de plan local d’urbanisme (PLU) aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre. L’ordonnance de modernisation des Scot prévue par l’article 46 de la loi « Elan » a été adoptée le 17 juin 2020 (1). Une autre ordonnance du même jour (2) est, elle, relative à la rationalisation de la hiérarchie des normes applicables aux documents d’urbanisme.

Élaboration simplifiée

La liste des organismes qui peuvent être consultés à leur demande dans le cadre de la procédure d’élaboration des Scot, fixée par l’article L.132-12 du code de l’urbanisme, est modifiée. Les communes limitrophes sont supprimées de cette liste. Toujours concernant les consultations, l’ordonnance prévoit la possibilité pour l’établissement public chargé du Scot (EP Scot) de désigner des représentants d’organismes publics ou privés qui auront vocation à contribuer à l’élaboration du schéma ou à sa mise en œuvre. Cette désignation peut se faire à la demande de ces représentants ou à l’initiative de l’établissement public chargé du Scot. Dans cette dernière hypothèse, l’accord des organismes concernés sera nécessaire.

De plus, en amont de l’élaboration ou de la révision de son document, l’auteur d’un Scot a la faculté de demander à l’Etat de lui transmettre une note d’enjeux (3) sur les politiques à mettre en place sur le territoire concerné, notamment sur la traduction des documents de rang supérieur.

Il est important de souligner que dans le rapport au président de la République concernant l’ordonnance du 17 juin 2020 relative à la rationalisation de la hiérarchie des normes applicable aux documents d’urbanisme, il est précisé que : « Cette note, outil d’échange et de dialogue entre l’Etat et l’auteur du document, n’a pas vocation à constituer un acte de procédure de l’élaboration du document d’urbanisme, ni à avoir de portée juridique contraignante, y compris vis-à-vis de l’Etat, qui exercera son contrôle de légalité sans lien avec le contenu de cette note ».

Enfin, le périmètre du Scot sera celui du bassin d’emploi au lieu du bassin de vie. Il est également prévu un renforcement des enjeux liés aux déplacements, par la prise en compte des bassins de mobilité (4). Il peut aussi être relevé que, lorsque le périmètre du Scot est identique à celui d’un plan local d’urbanisme intercommunal (PLUI), un débat sur le périmètre devra avoir lieu lors du bilan à six ans du schéma (5).

Structure modifiée

Depuis la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, dite « Grenelle 2 », le Scot était composé de trois pièces : le rapport de présentation, le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) et le document d’orientation et d’objectifs (DOO). Les pièces constitutives du Scot sont modifiées par l’ordonnance du 17 juin 2020.

L’article L. 141-2 du code de l’urbanisme, issu de l’ordonnance, prévoit que le Scot comprend un projet d’aménagement stratégique, un DOO et des annexes. Le rapport de présentation, outil de partage de la connaissance et des enjeux du territoire, ainsi que d’explication des choix d’aménagement retenu, notamment par rapport aux enjeux environnementaux, est, en tant que document, supprimé. Ses éléments et, plus précisément, le diagnostic, l’évaluation environnementale, la justification des choix, l’analyse de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers, et la justification des objectifs chiffrés en la matière constituent désormais les annexes du Scot. Le volet de justification de l’articulation avec les documents de rang supérieur, quant à lui, disparaît. L’identification des espaces dans lesquels les plans locaux d’urbanisme doivent analyser les capacités de densification et de mutation est également supprimée.

La deuxième évolution notable concernant la structure du Scot est le remplacement du PADD par le projet d’aménagement stratégique (PAS).

Enfin, le Scot peut comprendre un programme d’actions afin d’améliorer la mise en œuvre et le suivi du schéma, et d’intégrer d’éventuels dispositifs contractuels concourant à sa mise en œuvre.

Contenu enrichi

Si la structure du Scot est modifiée, son contenu l’est aussi. Le nouveau PAS, qui remplace le PADD, apparaît comme la clé de voûte du Scot en ce qu’il définit les objectifs spatialisés du territoire et que le DOO doit décliner ses conditions d’application. Au-delà de la modification de terminologie, les thèmes du projet d’aménagement stratégique sont recentrés : l’équilibre et la complémentarité des polarités urbaines et rurales, la gestion économe de l’espace, les transitions écologique, énergétique et climatique, l’offre d’habitat, de services et de mobilités, l’agriculture, la qualité des espaces urbains et naturels, ainsi que des paysages.

Il sera relevé que l’ordonnance du 17 juin 2020 prévoit, en outre, que le PAS puisse tenir lieu de projet de territoire pour un pôle d’équilibre territorial et rural (PETR), dès lors que le périmètre du schéma inclut celui du PETR (6).

Le contenu du DOO fait également l’objet d’une refonte. Il est décomposé en trois grands thèmes :

  • les activités économiques, agricoles et commerciales ;
  • l’offre de logements, de mobilité d’équipements, de services et densification ;
  • la transition écologique et énergétique, la valorisation des paysages, les objectifs chiffrés de consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers.

Tel que précédemment, il est imposé un contenu minimal à chaque DOO, comme le document d’aménagement artisanal et commercial ou la définition d’objectifs chiffrés de consommation économe de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain par secteur géographique ou la fixation d’objectifs d’offre de nouveaux logements.

Le DOO conserve un contenu purement facultatif, c’est-à-dire que, dans certaines hypothèses, le choix est laissé aux élus de faire usage ou pas de l’outil juridique considéré pour atteindre leurs objectifs politiques. Ainsi, à titre d’exemple, les extensions urbaines peuvent être soumises à des conditions par les auteurs du Scot (utilisation préalable de terrains situés en zone urbanisée et desservis par les équipements, réalisation préalable d’une évaluation environnementale et d’une étude de densification des zones déjà urbanisées). Un certain nombre de dispositifs restent donc facultatifs.

Rôle renforcé

Un renforcement du rôle du Scot dans la transition énergétique est fixé par la possibilité donnée au Scot de valoir plan climat-air-énergie territorial (PCAET). Une telle faculté nécessite que l’EP Scot soit compétent pour l’élaboration du PCAET, autrement dit, que cette compétence soit transférée à l’EP Scot par les EPCI compétents. En termes procéduraux, la délibération de prescription de la procédure d’élaboration du Scot valant PCAET devra faire l’objet de notifications spécifiques et être notifiée aux collectivités territoriales et leurs groupements tenus d’établir un bilan de leurs émissions de gaz à effet de serre (7), incluses dans le périmètre du Scot, étant souligné que ces collectivités peuvent décider d’intégrer leur bilan d’émission de gaz à effet de serre, ainsi que leur plan de transition dans le Scot.

La délibération de prescription devra également préciser si l’EP Scot est chargé ou non du suivi et de l’évaluation du PCAET et de la fonction de coordinateur de la transition énergétique. En outre, au stade de l’arrêt du projet de Scot, quand ce dernier vaut PCAET, il doit être soumis pour avis aux autorités organisatrices de la distribution d’électricité et de gaz qui en font la demande.

En termes de contenu, le PAS du Scot valant PCAET devra définir des objectifs stratégiques et des opérations afin d’atténuer le changement climatique, de le combattre efficacement et de s’y adapter. Quant aux annexes du Scot, elles devront être complétées par plusieurs composantes (le programme d’actions et le dispositif de suivi et d’évaluation des résultats, ainsi que, le cas échéant, le plan d’action).

En revanche, des documents ne seront plus opposables aux Scot, à savoir :

  • les schémas régionaux de développement de l’aquaculture marine prévus à l’article L.923-1-1 du code rural et de la pêche maritime ;
  • les schémas départementaux d’accès à la ressource forestière ;
  • les orientations et les mesures des chartes des parcs naturels régionaux qui seraient territorialement contraires au Sraddet ;
  • les modalités d’application des dispositions particulières au littoral et aux zones de montagne précisées par les directives territoriales d’aménagement (DTA).

Liens juridiques et compatibilité simplifiés

Les liens juridiques entre le Scot et les documents de rang supérieur sont simplifiés. En effet, leur rapport devient, de manière uniforme, un rapport de compatibilité. Le lien de prise en compte est maintenu uniquement pour les objectifs du rapport du Sraddet et pour les programmes d’équipement.

L’EP Scot devra procéder à une analyse de compatibilité et de prise en compte des documents de rang supérieur tous les trois ans. Le cas échéant, une procédure de mise en compatibilité devra être instaurée, et ce, par le recours à une procédure de modification simplifiée. Le nouvel article L.131-3 du code de l’urbanisme précise que, dans le délai de trois ans, le Scot n’est pas illégal du seul fait que certaines de ses dispositions ne prendraient pas en compte ou ne seraient pas compatibles avec les documents de rang supérieur.

Mise en vigueur progressive

Les évolutions prévues par les ordonnances du 17 juin 2020 entreront en vigueur le 1er  avril 2021. Elles ne s’appliquent pas aux procédures d’élaboration ou de révision des schémas de cohérence territoriale en cours à cette date.

Toutefois, la possibilité, pour les Scot dont l’élaboration ou la révision a été prescrite avant le 1er avril 2021, de faire application des évolutions prévues par cette ordonnance est déterminée. Cette faculté est néanmoins soumise à la condition que le Scot concerné entre en vigueur à compter du 1er  avril 2021.

Des dispositions transitoires sont également prévues, par l’ordonnance du 17 juin 2020 relative à la modernisation des Scot, pour les Scot ante ordonnance, qui peuvent faire l’objet de procédures de modification et, dans ce cadre, appliquer les dispositions antérieures au 1er  avril 2021.

Références

Ordonnances nos 2020-744 et 2020-745 du 17 juin 2020. 

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