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DOSSIER : Coronavirus : après l'urgence sanitaire, le choc financier
Dossier publié à l'adresse https://www.lagazettedescommunes.com/690459/le-covid-19-devrait-couter-725-milliards-deuros-aux-collectivites-en-2020/

CRISE
Le Covid-19 devrait coûter 7,25 milliards d’euros aux collectivités en 2020
Romain Gaspar | A la Une finances | Actu experts finances | France | Publié le 30/07/2020

Le président de la délégation aux collectivités territoriales de l’Assemblée nationale, Jean-René Cazeneuve, a rendu son rapport au Premier ministre sur les pertes de ressources des collectivités dans le cadre de sa mission sur les effets de l'épidémie de Covid-19 sur les finances locales. L'occasion de réclamer de nouvelles mesures d'aides pour les collectivités pour 2021.

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Après plusieurs mois de travail, le président de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation de l’Assemblée nationale, Jean-René Cazeneuve a remis mercredi soir au Premier ministre son rapport sur l’impact de la crise sanitaire sur les finances locales [2].

7,25 Mds € de pertes financières en 2020

Après un premier chiffrage en juin des pertes financières pour l’ensemble des strates de collectivités en 2020 [3], le député du Gers a affiné ses prévisions et estime désormais à 7,25 Mds € l’impact total net du Covid-19. « C’est un impact extrêmement important qui aurait pu entraîner une chute de 20,8% de la capacité d’autofinancement des collectivités sans les mesures prises dans le projet de loi de finances rectificative 3 mais il faut le relativiser en le ramenant aux budgets locaux (-3,3% des recettes réelles de fonctionnement (RRF)) », précise Jean-René Cazeneuve.

Dans le détail, ce chiffre se compose d’une baisse des recettes fiscales pour 5,2 Mds €, des recettes tarifaires liées au confinement pour 2,3 Mds €, et des surcoûts de dépenses pour 3,6 Mds €. Mais face à ces pertes, il note que « cet impact est partiellement amorti » par la croissance de certains impôts (taxe d’habitation, taxe foncière, IFER, TASCOM…) pour 2,4 Mds € et par des économies de fonctionnement avec la fermeture de certains services publics locaux pour 1,4 Md €. »

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Une bonne situation financière des collectivités

L’autre raison pour l’auteur du rapport de relativiser les conséquences de cette crise pour les finances locales est la « bonne situation financière des collectivités territoriales ». Comme le rappellent les sages de la Cour des comptes dans leur rapport annuel sur les finances locales [5], « les collectivités sont en capacité de s’adapter au choc en 2020 » grâce à une bonne gestion des exécutifs locaux, des dépenses de fonctionnement qui ont augmenté moins vite que les recettes, une stabilisation de la dotation globale de fonctionnement et une fiscalité locale dynamique. Et contrairement à la crise financière de 2008, « les collectivités n’ont aucun problème pour s’endetter car les taux restent faibles et l’argent est disponible », se réjouit Jean-René Cazeneuve.

Mais la situation favorable au niveau macro n’est pas valable pour l’ensemble des collectivités. Le président de la délégation aux collectivités cible quatre territoires financièrement fragiles : les communes touristiques subissant l’effondrement de la taxe de séjour et des redevances (casinos, remontées mécaniques, domaine thermal…), les collectivités ultramarines à cause d’une fiscalité spécifique, les EPCI ayant la compétence transports et les départements confrontés à l’effet ciseaux (augmentation des dépenses sociales avec une chute des recettes fiscales dont les droits de mutation à titre onéreux).

Un PLFR3 pour « amortir le choc »

Les premières recommandations du député LREM ont inspiré les mesures d’urgence à hauteur de 4,5 Mds€ [6] du gouvernement intégrées dans le PLFR3 [7]. La clause de sauvegarde des recettes fiscales et domaniales [8], la garantie sur les recettes spécifiques des collectivités d’Outre-mer, les avances de DMTO et le milliard de DSIL supplémentaire ont permis « d’amortir le choc ».  « Grâce à ces mesures, la capacité d’autofinancement des collectivités ne baissera que de 8,9% cette année selon mes projections », prédit Jean-René Cazeneuve.

Des mesures qui ne suffiront cependant pas à protéger les finances des collectivités en 2021. Il y aura « un rebond relatif des recettes de fonctionnement en 2021 qui se confirmera en 2022 ». Le rapport anticipe une remontée de l’ensemble des ressources fiscales des collectivités sauf de la fiscalité économique locale et de la taxe d’aménagement. La cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et la cotisation foncière des entreprises (CFE) devraient s’effondrer, ce qui risque de fragiliser les EPCI et les régions. Et les départements pourraient subir une envolée de leurs dépenses sociales (dont le RSA) avec une fragilisation de leur système de péréquation.

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Pour y faire face Jean-René Cazeneuve propose 32 recommandations, dont la reconduction du mécanisme de garantie des ressources fiscales du bloc local pour 2021, une clause de revoyure pour soutenir les collectivités gérant des services de transports publics, la création d’une clause de sauvegarde pour maintenir la péréquation des DMTO des départements, une compensation des recettes fiscales des régions sur la base de la moyenne de leurs ressources 2018-2020.

Jean-René Cazeneuve rappelle que « le plan de relance doit être territorialisé et que les collectivités doivent en être des acteurs clés avec les régions en chef de file ». Mais au-delà des mesures conjoncturelles, le président de la délégation aux collectivités de l’Assemblée nationale propose « de tirer les leçons de la crise pour permettre aux collectivités locales d’être plus résilientes. Il faut leur donner les outils comptables pour créer des réserves anti-crise ». Il mise sur la création d’un serpent budgétaire pour les départements et les régions afin d’encadrer les variations des ressources des départements et régions ainsi qu’une nouvelle génération de la contractualisation entre l’Etat et les collectivités et une nouvelle loi de programmation des finances locales.

Les 32 propositions du député Jean-René Cazeneuve

  • Proposition n° 1 : Créer un observatoire de suivi de l’impact de la crise du COVID-19 sur les finances locales, chargé de réactualiser régulièrement le diagnostic proposé, sur la base d’un véritable partage de l’information financière et d’une méthode partagée de calcul et d’objectivation des coûts de la crise.
  • Proposition n° 2 : Créer un « compte covid-19 » dédié dans la nomenclature comptable et une annexe spécifique au compte administratif permettant de retracer et d’étaler dans le temps l’ensemble des dépenses liées à la crise sanitaire.
  • Proposition n° 3 : Donner au compte Covid-19 un périmètre le plus large possible
    • Dépenses contraintes
    • Dépenses d’intervention : primes, subventions d’équilibre, soutien aux ménages, aux entreprises et au tissu associatif.
  • Proposition n° 4 : Prolonger les avances de trésorerie (DGF, douzième de fiscalité, acomptes de FCTVA) à l’ensemble des collectivités territoriales en difficulté et accélérer le versement des dotations d’investissement (DETR, DSIL).
  • Proposition n° 5 : Différencier les calendriers de versement et de prélèvement au titre de la péréquation horizontale en 2020 afin de garantir la soutenabilité des prélèvements pour les collectivités concernées.
  • Proposition n° 6 : Octroyer aux collectivités du bloc communal (communes, EPCI, syndicats) une garantie portant sur le maintien de leurs recettes réelles de fonctionnement, dans la limite du niveau moyen atteint entre 2017 et 2019.
  • Proposition n° 7 : Proposer aux département une avance de l’Etat remboursable sur trois ans, visant à compenser la baisse des DMTO dans la limite de leur niveau moyen atteint entre 2017 et 2019.
  • Proposition n° 8 : Accorder aux départements une avance remboursable sur les montants dus par les départements contributeurs dans le cadre de la péréquation horizontale.
  • Proposition n° 9 : Accorder aux régions et collectivités territoriales uniques d’outre-mer une garantie de leurs ressources dans la limite du niveau moyen atteint entre 2017 et 2019 afin de répondre aux spécificités du panier de recettes des collectivités ultramarines
  • Proposition n° 10 : Accorder un soutien spécifique et fort aux transports publics par :
    • La compensation des pertes de versement mobilité, par l’intégration de toutes les autorités organisatrices de mobilité et d’Ile de France Mobilités dans le mécanisme de compensation des pertes fiscales prévu pour le bloc communal, modifié pour traiter de manière séparée les pertes de versement mobilité et ainsi assurer l’équité entre les différentes formes juridiques et modes d’exploitation des acteurs de la mobilité ;
    • L’étalement sur trois ans de la charge des subventions d’équilibre versées aux budgets annexes de transport.
  • Proposition n° 11 : Préserver les versements de l’Etat aux collectivités (CAF…), des collectivités entre elles (CCAS, ASE, subventions…) et des collectivités aux associations et entreprises (levée de la clause du service fait, exécution de la commande publique, etc…) afin de circonscrire l’impact le plus en amont possible.
  • Proposition n° 12 : Donner aux collectivités territoriales de la visibilité sur leurs ressources au travers d’une loi de programmation des finances publiques locales.
  • Proposition n° 13 :  Construire un plan de relance territorialisé qui part des initiatives locales et associe les collectivités à toutes les étapes avec trois volets :
    • Un volet national avec l’organisation d’une Conférence nationale des territoires tournée vers l’investissement ;
    • Un volet régional avec une remise à plat du partenariat Etat-régions en matière d’investissement qui tire pleinement parti de la programmation des fonds européens ;
    • Un volet local avec des contrats locaux de relance comprenant des engagements mutuels sur un objectif pluriannuel d’investissement fléchés vers des priorités partagées.
  • Proposition n° 14 : Assouplir temporairement les délais et les règles en matière d’appel d’offre en adaptant les seuils et les formalités requises pour accélérer la commande publique.
  • Proposition n° 15 : Assouplir le mode d’engagement des fonds DETR-DSIL-DPV pour permettre une meilleure exécution des sections d’investissement en 2020.
  • Proposition n° 16 : Accroître les dotations de soutien à l’investissement des collectivités à l’appui de priorités partagées avec l’Etat : transition énergétique, mobilité, logement, numérique.
  • Proposition n° 17 : Inciter les établissements bancaires à apporter de la souplesse dans la gestion de la dette des collectivités territoriales, afin de dégager des marges exceptionnelles.
  • Proposition n° 18 : Renforcer la place du secteur bancaire dans les plans de relance territorialisés :
    • Assouplir la réglementation bancaire afin d’autoriser les établissements à ne pas mobiliser de fonds propres en face de leurs prêts aux collectivités ;
    • Associer le secteur bancaire aux plans de relance signés entre l’Etat et les collectivités ;
    • Encourager la mobilisation par les collectivités des financements fléchés vers les investissements durables offerts par les banques publiques et privées.
  • Proposition n° 19 : Reconduire en 2021 la garantie de ressources créée pour les collectivités du bloc communal (communes et groupements) en la faisant porter uniquement sur les recettes fiscales.
  • Proposition n° 20 : Créer une « clause de sauvegarde » pour les départements en maintenant le fonds de péréquation des DMTO à son niveau 2020 grâce à une compensation de l’Etat.
  • Proposition n° 21 : Neutraliser le fonctionnement du fonds départemental de péréquation de la CVAE en 2021.
  • Proposition n° 22 : Suivre l’évolution des dépenses sociales des départements pour préparer une éventuelle intervention de l’Etat.
  • Proposition n° 23 :  Octroyer en 2021 aux régions une garantie portant sur le maintien de leurs recettes fiscales sur la base de la moyenne de leurs ressources 2017-2019 (2018-2020 pour la CVAE).
  • Proposition n° 24 : Suivre l’évolution de la situation financière des autorités organisatrices de mobilité pour objectiver les soutiens complémentaires nécessaires pour les services de transport les plus fragilisés (« clause de revoyure »).
  • Proposition n° 25 : A partir de 2021, repousser à décembre le versement du 2ème acompte de CVAE par les entreprises pour tenir compte de la valeur ajoutée réelle constatée sur l’année.
  • Proposition n° 26 : Pour tous les niveaux de collectivités, développer les outils comptables permettant la constitution de réserves « anti-crise » ou fléchées vers l’investissement.
  • Proposition n° 27 : Mettre en place les mesures préconisées dans le rapport Cazeneuve/Patient pour un rétablissement pérenne des finances des collectivités ultramarines, et en particulier la contractualisation.
  • Proposition n° 28 : Revoir les ressources des départements et le périmètre de leurs responsabilités pour un meilleur alignement compétence/responsabilité/financement par la mise en œuvre des solutions suivantes :
    • La mise en place d’un fonds collectif de garantie de ressources alimenté par les départements (« serpent budgétaire ») afin de lisser à la hausse et à la baisse les variations de ressources ; – Une hausse du plafond du taux des DMTO de 0,2% ;
    • Une réflexion sur la recentralisation du RSA.
  • Proposition n° 29 : Accroître la péréquation horizontale entre les régions.
  • Proposition n° 30 : Encadrer à la hausse et à la baisse les variations des ressources des régions par la création d’un « serpent budgétaire ».
  • Proposition n° 31 : Avancer le versement par l’Etat aux collectivités du solde de la CVAE en année N+1.
  • Proposition n° 32 : Amorcer une nouvelle génération de contrats orientés sur le plafonnement de la croissance des recettes et sur des engagements en matière d’investissement.

REFERENCES

L'impact de la crise sanitaire sur les finances locales et recommandations, rapport de Jean-René Cazeneuve, député du Gers, président de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation de l’Assemblée nationale, 190 pages.


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