Aménagement

Adapter l’urbanisme au risque d’inondation

Par • Club : Club Techni.Cités
Sources : Technicités 

Grande marée de la Loire à Nantes

Nantes Métropole

Avec un habitant sur quatre concerné, le risque d’inondation est le plus courant en France. Et désormais, ce risque doit se gérer autrement qu’avec des digues, dont la protection n’est que partielle. Certes, les collectivités doivent s’informer des risques encourus par leur territoire grâce aux connaissances et documents élaborés par l’État. Elles ont aussi la possibilité, sinon l’obligation, d’affiner ces connaissances en menant leurs propres études afin de développer leur territoire en adaptant leur urbanisme aux risques locaux.

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cet article fait partie du dossier

Inondations : apprendre à prévenir et à gérer le risque

Par Stéphanie Bidault, directrice du Centre européen de prévention du risque d’inondation (Cepri)

Prévenir plutôt que guérir

En France, un habitant sur quatre et un emploi sur trois sont concernés par le risque inondation. Quand elle survient sur un territoire, l’inondation a un impact global. Elle touche souvent plusieurs municipalités, portant potentiellement atteinte à la sécurité de la population (habitants, saisonniers, de passage), à la vie économique et au bon fonctionnement des services publics (réseau de transports, collecte et gestion des déchets…), des réseaux (électriques, télécommunications…), touchant l’image et l’environnement du territoire concerné. Ainsi, pour atténuer ou éviter ces conséquences, il est primordial pour les élus locaux d’anticiper et d’agir afin de ne pas subir les effets d’une inondation.

Une urbanisation mal maîtrisée peut être à l’origine d’impacts importants et parfois difficilement réversibles. Le maire et le préfet partagent la responsabilité de la maîtrise de l’urbanisation mais les élus sont les acteurs du devenir de leur territoire. Ils en portent la vision. Ils doivent privilégier :

  • la non-augmentation des enjeux exposés en limitant l’urbanisation et l’accroissement de la vulnérabilité dans les zones inondables ;
  • l’interdiction de l’implantation de populations et d’infrastructures clés en zones à forts risques où la sécurité est impossible à assurer ;
  • la réduction de la vulnérabilité par des diagnostics et des mesures adaptées ;
  • la préservation des « passages de l’eau » (zones d’expansion de crues, zones d’écoulement pour le risque de ruissellement ou les zones humides) ;
  • l’évitement de tout endiguement ou remblaiement nouveau non justifié par la protection de lieux fortement urbanisés ;
  • la restauration de l’espace de mobilité des fleuves dans les zones urbaines dès que cela est possible afin de favoriser la dissipation de l’énergie, le maintien des nappes, la diversité biologique et les écosystèmes.

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Quelques recommandations

  • Capitaliser les informations sur le risque inondation et prendre conscience de ses impacts.
  • Faire du risque inondation une composante intrinsèque du territoire.
  • Intégrer dans la politique d’aménagement, les principes de prévention du risque d’inondation : protéger sa population, réduire les coûts des dommages et faciliter le retour à la normale.
  • Encourager les réflexions à l’échelle intercommunale qui permettent une plus grande marge de manœuvre en reportant l’urbanisation en dehors de zones inondables.
  • Travailler de façon partenariale avec les services de l’État et les acteurs en charge des politiques de l’eau.
  • S’engager dans une démarche globale de type programme d’actions de prévention des inondations (Papi).

Outils réglementaires

L’État joue un rôle majeur en mettant à la disposition des collectivités les connaissances disponibles en matière de risque inondation.

Le porté à connaissance (PAC), dispositif obligatoire (code de l’urbanisme (CU), art. R.121-1), comprend l’ensemble des données compilées par les services de l’État à la demande du préfet lorsque ce dernier a reçu de la part d’une structure porteuse de schéma de cohérence territoriale (Scot) ou de plan local d’urbanisme (PLU), copie de la décision de prescription d’un de ces documents d’urbanisme. Il peut être complété par tout élément nouveau tout au long de l’élaboration des documents d’urbanisme.
Dans le domaine des inondations, le préfet peut mettre à disposition toute étude de connaissance en lien avec l’exposition du territoire : le dossier départemental des risques majeurs (DDRM), les atlas de zones inondables (AZI), la cartographie du risque issue de la directive inondation dans les territoires à risque d’inondation importants (TRI) réalisée sur les territoires prioritaires. D’autres éléments de connaissance existent, les études d’aléas hydrogéomorphologiques, les limites des crues historiques connues et les études d’aléa hydraulique réalisé en particulier dans le cadre de l’élaboration des PPRi. Le préfet communique aussi aux collectivités territoriales les contenus du plan de gestion des risques d’inondation (PGRI), du schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (Sdage) et des schémas d’aménagement et de gestion des eaux (Sage).

Les maisons en polycarbonate correspondent au programme Villas Curie en centre-ville de Tours.

En cas de besoin, l’État élabore également un plan de prévention des risques (PPR) inondation. Institué par la loi du 2 février 1995 (loi Barnier) et complété par celle de juillet 2003 (loi Bachelot), le PPR est un document réalisé par l’État qui réglemente l’utilisation des sols en fonction des risques naturels auxquels ils sont soumis, pouvant aller de l’interdiction de construire à la possibilité de construire sous certaines conditions. Il vaut servitude d’utilité publique et une fois approuvé, il est annexé au plan local d’urbanisme et opposable aux tiers (code de l’environnement, art. L.562-1 à L.562-9). La mise en conformité du PLUi avec un PPRi n’est pas obligatoire, cependant elle est fortement conseillée pour faciliter la compréhension des dispositifs. En cas de contradiction entre le règlement du PLUi et du PPRi, c’est la règle la plus contraignante qui prévaut.

Cependant, le PPRi concerne essentiellement les risques d’inondation par débordement de cours d’eau et par submersion marine (PPR littoraux) et ne traite que très rarement de la problématique de ruissellement, alors que ce risque concerne près de 75 % des communes françaises. Par ailleurs, les services de l’État concentrent leurs efforts sur les zones les plus exposées et n’envisagent pas de couvrir la totalité du territoire national.

À noter : le contrôle de légalité exercé par les services déconcentrés de l’État consiste à vérifier que les objectifs définis dans des documents de valeur supérieure (Sdage, PGRI…), sont respectés au sein des Scot et Plu(i) entre autres. En cas d’incompatibilité entre deux niveaux de documents, l’autorité administrative devra rejeter le projet de document d’urbanisme.

L’élu local peut lui aussi agir par la délivrance des certificats d’urbanisme, permis de construire et permis d’aménager mais aussi par la rédaction des outils de planification tels que les Scot, les PLU(i) et/ou les cartes communales que son territoire soit doté ou non d’un PPRi. Les documents d’urbanisme doivent assurer le juste équilibre en développement et protection, la diversité des fonctions urbaines et la mixité sociale de l’habitat et l’utilisation économe et équilibrée des espaces. Intégrer le risque inondation dans les documents d’urbanisme, c’est aussi décloisonner les réflexions des acteurs de la prévention des risques d’inondation et des acteurs de l’aménagement et sortir de l’opposition « tout geler ou tout développer » face aux risques d’inondation.
Les Sdage et les Sage ne créent pas de réglementation liée à l’occupation des sols mais ils infléchissent les documents d’urbanisme à travers leur contenu et le rapport de compatibilité pour une meilleure problématique liée à l’eau. Il convient donc pour les acteurs de l’urbanisme de veiller à une connaissance actualisée de ces documents pour les intégrer dans la réflexion relative au projet de territoire.

Des zones refuges sur la presqu’île d’Ambès

Le territoire de la presqu’île d’Ambès, en Gironde, est entièrement soumis au risque inondation. Sa géographie particulière de plaine et de marais à la confluence de la Garonne et de la Dordogne, sans liaison vers les autres rives, lui confère un certain isolement et une grande vulnérabilité en cas d’inondation fluvio-maritime. La population vulnérable est estimée à 2 900 habitants. C’est pourquoi, Bordeaux Métropole et les communes menacées ont établi une stratégie pour que chacun puisse se mettre à l’abri près de chez lui, et fléché dans un schéma directeur des équipements pouvant accueillir du public, en fonction de la praticabilité des routes pendant l’inondation. Dans les secteurs non couverts, les collectivités saisissent l’opportunité de nouveaux équipements publics pour y adjoindre la fonction zone refuge. Ainsi, en janvier 2019 a été inaugurée la première école de France, faisant office de zone refuge en cas d’inondation à Saint-Vincent-de-Paul. Un projet existe actuellement sur la commune d’Ambès pour la mise en œuvre d’un équipement polyvalent (gymnase, salle des fêtes, dojo, zone refuge, poste de commandement opérationnel et poste médical avancé), la commune étant aussi exposée au risque technologique.
Par Céline Deffo, architecte DPLG, direction de l’urbanisme de Bordeaux Métropole

Moyens d’action

Connaître son territoire et s’informer sont des prérequis nécessaires. Les élus locaux peuvent aussi engager des études complémentaires pour améliorer la connaissance et la localisation du risque inondation sur leur territoire, voire améliorer la connaissance sur des aléas mal connus comme le ruissellement, les crues torrentielles ou la submersion marine. Il leur appartient surtout d’identifier les enjeux et les vulnérabilités de leur territoire pour affiner sa gestion et son développement. Ces études doivent aboutir à des propositions de zonages (zones constructibles, zones inconstructibles) et de règlements (autorisation de construire sous condition, interdiction) à intégrer dans les documents d’urbanisme. Elles doivent aussi permettre d’étayer les décisions à prendre dans la délivrance des permis de construire et/ou de certificat d’urbanisme.

Pour prendre en compte le risque d’inondation dans les documents d’urbanisme, le bloc communal dispose de plusieurs documents de planification : le Scot, le PLU (i), la carte communale. Au regard du code de l’urbanisme, ces documents doivent déterminer les conditions permettant notamment de prévenir les risques naturels prévisibles (CU, art. L.101-2 et L.131-1).
Le Scot comprend un rapport de présentation, un projet d’aménagement et de développement durable (PADD) et un document d’orientations et d’objectifs (DOO). La prise en compte du risque inondation peut s’opérer dans la définition et la localisation de grandes orientations et de mesures et principes d’aménagement (zones d’expansion de crues en lien avec la trame verte et bleue, place de l’eau dans les projets, sécurisation des équipements nécessaires à la gestion de crise…). C’est en particulier dans le DOO que la prévention des inondations voit sa traduction concrète avant d’être mise en œuvre au sein des PLU(i), puis des outils de l’urbanisme opérationnel.

Le PLU(i) comprend également un rapport de présentation, un PADD, un règlement ainsi que des orientations d’aménagement et de programmation (OAP) et des documents graphiques. La prise en compte des inondations doit s’opérer à chaque échelon du PLU. Plus précisément, le rapport de présentation permet d’analyser les perspectives d’évolution de l’urbanisme et d’expliquer les choix retenus pour établir le PADD et la délimitation des zones, au regard de la prévention des risques naturels prévisibles. Il permet de justifier le parti d’urbanisme créant des zones soumises à des restrictions. Le rapport de présentation doit exposer un diagnostic territorial qui inclut la prise en compte du risque inondation. Le PADD définit le projet de développement du territoire, en orientant le développement urbain en dehors des zones à risques. Enfin, le PLU(i) doit délimiter les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles et les zones naturelles et forestières et identifier les secteurs soumis à risques. L’existence de risque inondation peut donc justifier d’interdire ou de soumettre à conditions les constructions comprises dans le périmètre des secteurs où ils sont identifiés. Ainsi, en fonction des caractéristiques du risque inondation connu, le règlement peut interdire de nouvelles constructions, limiter ou interdire les extensions ou les aménagements. Toutefois, le règlement ne peut pas imposer des règles impliquant la modification de bâtiments existants (pas de prescription sur l’existant et pas de règles relevant du code de la construction). Seul le PPRi peut le faire.

Quant à la carte communale, c’est un document simplifié qui permet à une commune rurale soumise à une faible pression foncière de régir son aménagement futur. Composée d’un rapport de présentation et de documents graphiques déterminant les secteurs constructibles et inconstructibles (CU, art. L.160-1), elle amène donc à définir les secteurs du territoire communal où les constructions sont admises en tenant compte du risque d’inondation.

Par ailleurs, à travers la délivrance du permis de construire, le maire dispose de moyens juridiques pour prévenir le risque. Ainsi, selon l’article R.111-2 du CU, les demandes d’autorisation individuelle doivent être rejetées lorsqu’elles sont de nature à présenter un risque réel pour les personnes et les biens, qu’il s’agisse d’un certificat d’urbanisme, d’un permis d’aménager, d’un permis de construire ou d’une déclaration de travaux. Le refus ou les prescriptions peuvent se justifier du fait de la situation, des caractéristiques, de l’importance ou de l’implantation à proximité d’autres installations. Il en découle que le maire doit tenir compte de tous les renseignements dont il a connaissance sur les lieux du projet, notamment en termes d’inondabilité : ruissellement lors d’orages violents, débordements de cours d’eau ou remontées de nappe…

Même en l’absence d’actions de l’État ou d’intégration du risque inondation dans ses documents d’urbanisme, le maire dispose du pouvoir de refuser un permis de construire. La responsabilité de la commune pourrait être engagée lors de la survenue d’une catastrophe naturelle. Il est l’heure pour les élus locaux d’intégrer dans leur réflexion de développement la composante « risque inondation » et de repenser la ville autrement.

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Les parenthèses de Saint-Louis-de-Montferrand

La tempête Martin de décembre 1999 a entraîné la submersion d’une grande partie de Saint-Louis-de-Montferrand (Gironde), générant de nombreux dégâts, accentués en 2010 par la tempête Xynthia. Au regard de cette situation, l’État a défini une zone d’extrême danger (ZED) sur la commune et acquis les quinze parcelles les plus exposées en bord de Garonne. Les maisons construites sur ces terrains, qui présentaient un risque très élevé pour la population ont été démolies entre 2012 et 2018. La ville est devenue gestionnaire de ces espaces et a décidé, avec Bordeaux Métropole et la participation des habitants, de leur donner une nouvelle vie. De 2015 à 2016, ce projet, appelé « Les Parenthèses de Saint-Louis », s’est défini au fur et à mesure des rencontres avec les citoyens : réunions publiques, exposition et questionnaires ont permis de réfléchir de manière concertée à la destination de ces espaces de nature. Ces espaces, devenus jardins, vergers, ruchers, aires de pique-nique ou encore observatoire à oiseaux, sont destinés à tous, pour le plaisir de se rencontrer, de jouer, d’observer les paysages, de découvrir la biodiversité… et de retisser les liens qui existent de tout temps entre les habitants et le fleuve.
Par Céline Deffo, architecte DPLG, direction de l’urbanisme de Bordeaux Métropole

Cet article se poursuit avec l’entretien de Magali Reghezza, géographe, maître de conférences à l’École normale supérieure, également membre du Haut conseil pour le climat.

Références
  • « La prise en compte du risque d’inondation dans les Scot », août 2013, bit.ly/3g4KOgY
    Rapport « Principes techniques d’aménagement et opérations de renouvellement urbain », février 2015, bit.ly/2Er332l
  • « La prise en compte du risque d’inondation dans les PLU et PLUi », mars 2019, bit.ly/3f1ihaz
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