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Urbanisme

Urbanisme : l’application de la théorie du propriétaire apparent

Publié le 21/07/2020 • Par Auteur associé • dans : Actu juridique, Analyses juridiques, France

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Fotolia Fotodo
Le pétitionnaire doit attester qu'il remplit les conditions réglementaires pour présenter une demande d'autorisation d'urbanisme. L'administration peut refuser une demande de permis en cas de fraude ou de l'absence de droit à la déposer. Mais elle ne peut fonder son refus sur sa propre appréciation de la validité des éléments soumis par le pétitionnaire.

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Max Boiron Bertrand

Avocat au barreau de Lyon

Cet article fait partie du dossier

Les autorisations d'urbanisme pas à pas

Depuis la réforme des autorisations d’urbanisme de 2007, il n’est plus nécessaire de faire état d’un titre habilitant à construire pour demander une autorisation d’occupation du sol. Le régime est désormais déclaratif : le pétitionnaire doit attester qu’il remplit les conditions prévues par l’article R.*423-1 du code de l’urbanisme, et donc qu’il dispose de la qualité pour présenter une demande d’autorisation.

Les pétitionnaires habilités à déposer une demande

Le pétitionnaire doit simplement attester qu’il correspond à l’un de ces cas de figure, en cochant la case prévue à cet effet dans le formulaire Cerfa correspondant. La perte de la qualité au titre de laquelle une personne a présenté sa demande, même rétroactive, ne serait pas de nature à rendre irrégulière son attestation (1).

Ce système déclaratif a notamment l’avantage de faciliter le travail des services instructeurs. Il implique, cependant, un certain aléa tenant à la régularité de l’attestation établie par les pétitionnaires. Cette dernière peut, en effet, être inexacte, que ce soit par un dévoiement volontaire du système déclaratif (fraude) ou par simple maladresse. Il s’agit de dégager un point d’équilibre, permettant, d’une part, l’application d’un système déclaratif et, d’autre part, l’instruction des demandes et la délivrance d’autorisations d’urbanisme régulières.

Ainsi, en principe, les services instructeurs n’ont pas l’obligation de vérifier les informations fournies par le pétitionnaire ou la validité de l’attestation qu’il établit : il s’agit de la théorie du « propriétaire apparent ». La validité de cette attestation ne peut être remise en cause et justifier le refus de l’autorisation demandée que dans deux cas de figure (2), comme le rappellent encore récemment deux arrêts du Conseil d’Etat.

Le refus d’autorisation fondé dans deux cas

Hormis l’hypothèse où le pétitionnaire n’attesterait pas répondre aux conditions prévues par l’article R.*423-1 du code de l’urbanisme, deux cas de figure permettent de fonder une décision de refus d’autorisation remettant en cause la validité de l’attestation : la fraude et la connaissance d’informations faisant apparaître que le pétitionnaire ne dispose d’aucun droit à déposer une telle demande.

L’existence d’une fraude

En premier lieu, l’administration peut refuser une demande de permis de construire si l’autorité qui statue vient à disposer d’informations de nature à établir le caractère frauduleux de cette attestation. Deux conditions sont requises pour fonder un refus sur l’existence d’une fraude : l’administration doit avoir eu connaissance de ces éléments au moment où elle statue, et ne doit pas avoir eu à procéder à une mesure d’instruction lui permettant de les recueillir. La fraude se distingue de la simple erreur dans la mesure où elle repose sur une manœuvre de nature à induire l’administration en erreur sur la qualité du pétitionnaire (3). Il en va, notamment, ainsi dans le cas où le pétitionnaire atteste remplir les conditions fixées par le code de l’urbanisme alors qu’il ne peut pas ignorer que ce n’est pas le cas, son bailleur (4) s’étant, par exemple, clairement opposé à ce projet.

Néanmoins, si le pétitionnaire remplit bien les conditions fixées par le code de l’urbanisme, la simple contestation de sa qualité pour déposer une demande d’autorisation d’occupation du sol ne saurait démontrer l’existence d’une fraude (5). A ce titre, dans l’hypothèse selon laquelle un pétitionnaire serait l’un des co-indivisaires d’une copropriété, il pourrait régulièrement déposer une demande de permis de construire, même dans le cas où les autres propriétaires entendraient s’opposer à la réalisation des travaux (6).

L’administration ne commettrait toutefois pas l’irréparable en succombant à la fraude et en délivrant l’autorisation demandée. Il lui est en effet possible de retirer l’autorisation litigieuse, illustrant l’adage selon lequel la fraude corrompt tout. Cette possibilité lui est ouverte sans condition de délai si, postérieurement à sa délivrance, elle a connaissance d’éléments nouveaux établissant l’existence d’une fraude à la date de sa décision (7).

L’absence de droit à déposer

En second lieu, l’autorité saisie d’une demande d’autorisation d’occupation du sol peut y opposer un refus si elle dispose d’informations faisant apparaître que le pétitionnaire ne dispose en fait d’aucun droit à déposer une telle demande.

Une telle décision est soumise à une triple condition fixée par la jurisprudence « commune de Salbris » :

  • que l’autorité saisie dispose de ces informations au moment où elle statue ;
  • qu’elle n’ait pas eu à procéder à une instruction lui permettant de les recueillir ;
  • et, enfin, que le défaut de qualité du pétitionnaire ne doive pouvoir donner lieu à une contestation sérieuse.

L’examen des deux premières conditions ne présente a priori pas de difficulté majeure. L’administration doit, en effet, disposer de ces informations au moment où elle statue, faute de quoi elle ne pourrait pas fonder sa décision de refus sur ces dernières.

De plus, et conformément à l’esprit de la théorie du propriétaire apparent, elle ne doit pas avoir à procéder à une instruction pour les recueillir. Souvent, l’administration pourra se fonder sur des courriers qui lui ont été adressés par le propriétaire de l’immeuble concerné (8), ou sur des pièces du dossier de demande et le courrier d’un voisin (9).

La dernière condition tenant à l’absence de contestation sérieuse est d’appréciation plus délicate, dépendant bien souvent des faits d’espèce.

Toutefois, le juge du Conseil d’Etat a récemment retenu un élément de systématisation (10). Il considère que, lorsque le juge judiciaire a remis en cause le droit de propriété sur le fondement duquel le pétitionnaire a présenté sa demande, alors la contestation de sa qualité ne saurait souffrir de contestation sérieuse. Il convient de souligner que cette remise en cause doit avoir été effectuée par le juge judiciaire et non devant ce dernier (un simple recours n’étant donc pas suffisant).

Si la remise en cause n’a pas été effectuée à la date à laquelle l’autorité se prononce, le Conseil d’Etat considère qu’en dehors du cas de la fraude, l’attestation établie par le pétitionnaire ne peut être écartée par l’autorité administrative pour refuser le permis demandé. En outre, l’administration ne peut fonder son refus sur sa propre appréciation de la validité des éléments soumis par le pétitionnaire. En l’espèce, elle fondait sa décision de retrait sur le fait que le conseil municipal avait délibéré pour constater la caducité de la promesse de vente du bien qui avait été consentie par une commune au pétitionnaire et qui était intervenue avant l’obtention de l’autorisation litigieuse.

Il s’agit là d’une nouvelle «illustration paroxystique de la problématique du propriétaire apparent» dont faisait état monsieur le rapporteur public Stéphane Hoynck concluant sous l’arrêt « ville de Paris » du 3 avril 2020. Cependant, la régularité de l’autorisation ne préjuge en rien de sa mise en œuvre : rappelons que les autorisations d’occupation du sol sont délivrées sous réserve du droit des tiers. Le juge judiciaire peut, le cas échéant, être appelé à faire respecter cette réserve.

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