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Finances locales

« Les collectivités sont en capacité de s’adapter au choc en 2020 » juge la Cour des comptes

Publié le 06/07/2020 • Par Cédric Néau • dans : A la Une finances, Actualité Club finances, France

cour-des-comptes-rapport
Ricochet64 / AdobeStock
L’analyse des comptes 2019 des collectivités publiée dans le dernier rapport des finances publiques locales pousse la Cour des comptes à estimer que les collectivités ont les moyens d’absorber la crise sanitaire et économique. Mais globalement et juste en 2020. Pour certaines d’entre elles et pour plus tard, c’est une autre histoire…

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Rarement rapport de la Cour des comptes sur les finances publiques locales aura semblé autant décalé avec l’actualité. Alors que le parlement examine actuellement un PLFR 3 prévoyant, entre autre, un dispositif de soutien au secteur public local de 750 ME pour l’aider à surmonter les conséquences de la crise sanitaire, le 8e rapport interjuridictionnel de la Cour des comptes montre une « situation globale des collectivités encore améliorée en 2019 », marquée par exemple par une hausse de 8,8 % de leur épargne brute et de +12,6 % de l’investissement local. C’est à l’aune de son analyse des comptes 2019 que les magistrats jugent en conséquence les collectivités « capable de s’adapter au choc de 2020 ».

Baisse des dotations soldée

Selon les comptes nationaux arrêtés fin avril 2020, les collectivités ont démontré toute leur capacité à « effacer les années de baisse de DGF » en seulement deux ans. Après une augmentation de 4,5 milliards d’euros en 2018, les recettes des collectivités croissent en 2019 de 5,3 milliards (à 225 milliards), soit près de 10 milliards d’euros supplémentaires sur deux exercices c’est-à-dire l’équivalent à un milliard près du montant de la baisse des dotations entre 2014 et 2017.

Première cause de cette hausse des recettes, la dynamique du produit fiscal : les impôts locaux ont augmenté de 4,5 milliards d’euros (à 150 milliards) en 2019. Les trois quarts de la hausse du produit commun aux ménages et aux entreprises proviennent de la forte revalorisation des bases de 2,2 % décidée en 2019. Mais la fiscalité économique a également été particulièrement dynamique avec 29,3 milliards d’euros perçus, soit 1,29 milliard d’euros supplémentaires (+4,6 %) contre 282 millions en 2018.

Se rajoutent à cette recette, des transferts financiers de 112,4 milliards d’euros en hausse de 5,5 milliards, portés par le dégrèvement de la taxe d’habitation, mais également un montant record de DMTO, qui apportent 1,2 milliard aux 1,5 milliard de progression de la fiscalité transférée en 2019.

Des dépenses toujours sous contrôle

Côté dépenses, la contractualisation financière – décriée par la Cour des comptes – produit encore ses effets. En 2019, les dépenses réelles de fonctionnement toutes collectivités confondues ont progressé de 1,42 % (à 186 milliards) contre 0,5 % l’an dernier. Malgré ce rebond, particulièrement porté par les régions qui ont poussé les feux de la masse salariale (+2,4 %), la hausse sur deux ans n’atteint que 1,9 % pour un plafond autorisé en loi de programmation des finances publiques de 2,4 %.

La contractualisation n’est peut-être pas étrangère à cette modération, mais la Cour des comptes, sévère sur ses modalités d’application, ne lui en attribue pas le mérite. Au contraire. Les magistrats regrettent que la crise sanitaire ait « suspendu le débat sur le contenu de la nouvelle génération de contrats qui seront certainement adaptés au nouveau contexte économique […]. La première génération révèle des écueils s’agissant notamment des effets liés au périmètre du dispositif ou de l’absence de lisibilité des retraitements opérés », dont le montant a porté sur 3,5 milliards d’euros.

Seules 12 collectivités ont finalement subi des reprises, dont le département de la Gironde qui a décidé d’utiliser le montant de sa pénalité de 25 millions d’euros pour rembourser ses dépenses liées à l’épidémie. Le dispositif jugé « insuffisant » par la Cour a en revanche été incapable d’enrayer le besoin annuel de financement des collectivités de 2,6 milliards par an, comme prévu par la loi de programmation des finances publiques. L’objectif « hors d’atteinte » avait déjà été jugé « improbable au regard du cycle électoral de l’investissement public local », se défendent les magistrats financiers qui le démontrent dans ce rapport.

Record d’épargne brute, totalement consommé en investissement

Si le besoin de financement n’a pas diminué, c’est principalement à cause du rebond spectaculaire de l’investissement local de 12,6 % en 2019. Mais il fallait bien une dépense de 64 milliards l’an dernier pour revenir au niveau de 2013. En effet, l’investissement sur sept exercices n’a en fait progressé que de 0,7 %…

Aussi bien au niveau des recettes que de l’investissement, les collectivités effacent donc en 2019 « l’ardoise » de la baisse des dotations.

Le regain d’investissement constaté l’an dernier provient de façon homogène aussi bien du bloc local (+12,5 %) que des départements (+13,8 %) ou des régions (+11,3 %). Mais l’épargne brute, qui bat en 2019 son record de 2018 avec plus de 39 milliards d’euros (+8,8 %) n’a pas suffi à financer cet appétit d’équipement. « La hausse [de l’investissement] plus de quatre fois supérieure au surplus d’épargne de la section de fonctionnement a conduit à un accroissement de l’emprunt (+1,4 milliard) et une mobilisation du fonds de roulement de 1,5 milliard » constatent les magistrats.

C’est exactement ce que voulait éviter le gouvernement. Les collectivités n’ont pourtant pas démérité : leur capacité de désendettement s’améliore pour toutes les catégories (-4 % pour les communes, -16,3 % pour les départements et -10,4 % pour les régions) et le surcroît d’épargne brute dégagé en deux ans, 5,1 milliards d’euros est « proche de la baisse des besoins de financement poursuivie par la loi de programmation », glisse la Cour qui insiste : « le besoin de financement a progressé de 678 ME pour revenir à un niveau presque identique à celui de 2017. Il était supposé se réduire de 2,6 milliards ».

Les déséquilibres s’accentuent

L’embellie est globale, mais dans le détail, tous les déséquilibres entre catégories et strates de collectivités s’accentuent. C’est le cas dans le bloc communal, ou, pris dans son ensemble, l’épargne brute a augmenté en moyenne de 5 % (à 23,2 milliards) pour 42,7 milliards d’investissement, avec une stabilisation de la dette et un ratio de désendettement désormais descendu à 5 ans. Mais les communes de moins de 100 habitants, qui disposent pourtant d’un meilleur taux médian d’autofinancement (16,5 %) que les grandes villes (6,6 %), connaissent pour 20 % d’entre elles une épargne nette négative. Le cas le plus préoccupant concerne les villes de 50 000 à 100 000 habitants qui cumulent une faible médiane de taux d’autofinancement de 5,9 % avec une capacité d’autofinancement négative pour 15,7 % d’entre elles. Ces communes abordent donc 2020 dans une « situation de fragilité ».

De même, si les départements ont largement rétabli leurs comptes avec un niveau d’investissement (+ 13,8 % en 2019) et d’endettement (-2,4 %) équivalent à 2013 et surtout une épargne brute plus d’un tiers supérieure à 9,2 milliards d’euros contre 6,68 milliards six ans plus tôt, une majorité d’entre eux profitent peu de la manne des DMTO : quatre départements subissent même une évolution négative alors qu’un département sur cinq bénéficie d’une progression de plus de 15 %.

La Cour constate ainsi que la répartition de ces droits de mutation varie dans un rapport de 1 à 120, au profit des départements les plus peuplés : 60 % des DMTO sont captés par les 23 départements dont la population dépasse le million d’habitant. A cette hétérogénéité des situations, s’ajoute le déséquilibre structurel de leur panier de recettes dont un quart provient de la fiscalité liée à la conjoncture économique, alors que leurs dépenses en hausse de 1,3 % en 2019 (à 56 milliards dont 31,5 pour l’aide à la personne et à l’hébergement) sont contra-cycliques.

Les ressources des régions, en progression de 4,3 % à 26,5 milliards d’euros en 2019, sont également dépendantes du cycle économique. La hausse de 1,1 milliard d’euros de produit de fonctionnement constaté l’an dernier provient pour moitié de la croissance de la CVAE (592 ME), même si, comme avec les DMTO départementaux, la hausse est loin d’être homogène, allant de +2,2 % à +13,5 % selon les régions. Elles ne sont en revanche pas confrontées à l’effet ciseaux que connaissent les départements. Aussi, leur épargne progresse de 12,4 % et a financé en grande partie les +11,3 % d’investissements en majorité constitués de subventions d’équipement. Les régions fusionnées ont d’ailleurs été plus actives en dépenses d’investissement que les autres, a remarqué la Cour.

2019, nouvelle année repère face à la crise

C’est donc avec ces disparités de bonne santé financière que les collectivités abordent la crise sanitaire. Pour la Cour, « les départements s’avèrent particulièrement exposés à un retournement de conjoncture économique dès 2020 », mais également en 2021 du fait de mise en place de la réforme fiscale, susceptible d’accentuer l’effet ciseaux de hausse des dépenses couplée à la baisse des recettes. Les régions craignent également 2021, date à laquelle la baisse de la CVAE se fera sentir sur leurs comptes. Les magistrats financiers craignent « une reprise de l’endettement, sauf à réduire leur niveau d’investissement ».

Enfin, la diversité des situations des communes fait craindre à la Cour « une dégradation dès 2020 des comptes des petites communes » sans que « cette disparité permette de conclure à une fragilité d’ensemble du bloc communal ». Les sages de la rue Cambon concluent que les collectivités sont donc « en capacité de s’adapter au choc en 2020 ».

De ce point de vue, l’année 2019 risque d’être une nouvelle année zéro, un point de référence à partir duquel l’Etat et les collectivités devront construire leurs relations dans un environnement durablement dégradé à partir de 2021. A cause de la baisse des dotations, il a fallu sept exercices aux collectivités pour retrouver des ratios financiers équivalents à 2013. Avec la crise sanitaire et économique qui surgit, combien en faudra-t-il pour retrouver ceux de 2019 ?

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