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[Dossier] Les premiers actes du mandat (1/3)

Les premiers actes du mandat : des conséquences budgétaires exceptionnelles sur 2020

Publié le 29/06/2020 • Par Fabian Meynand • dans : A la Une finances, Actu experts finances, France

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Destina / AdobeStock
Après les élections municipales, place aux premiers actes financiers du mandat. Le Club Finances vous propose une série en trois épisodes pour décrypter la prise de fonction des nouveaux élus par Fabian Meynand, consultant senior chez Partenaires Finances Locales. Premier volet avec l'analyse des conséquences budgétaires de cette crise.

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Cet article fait partie du dossier

Les premiers actes financiers du mandat

Si les conséquences financières de la crise sanitaire liée à la COVID-19 se précisent, l’impact en terme de calendrier budgétaire est lui connu. Une ordonnance n°2020-330 du 25 mars 2020 a ainsi adapté pour 2020 à titre exceptionnel les échéances budgétaires des collectivités locales (cf. tableau ci-dessous). L’ordonnance a également suspendu pour 2020 l’application des V et VI de l’article 29 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques afférents au respect de la trajectoire maitrisée des dépenses des collectivités à +1,2%/an. Enfin,  une ordonnance n° 2020-391 du 1er avril 2020 a permis à l’exécutif au titre de 2020 de souscrire les lignes de trésorerie nécessaires à la continuité du fonctionnement des institutions locales et de l’exercice de leurs compétences (sous certaines limites).

Le vote du budget 2020 : Quelle stratégie pour quel calendrier ?

Alors que le renouvellement des équipes municipales, mais aussi communautaires et syndicales, s’annonce pour le moins important, à l’occasion du renouvellement des assemblées locales, nombreuses sont les questions qui se posent aux candidats qui briguent les élections municipales de mars 2020 et à ceux qui seront élus, à commencer par la question de savoir : à qui revient de voter le budget 2020 ?

Capture

Le champ du possible pour le vote du budget 2020… et la date butoir à respecter

La vie budgétaire d’une commune, mais aussi des EPCI avec ou sans fiscalité propre, est marquée par le vote du budget, lequel constitue forcément une étape importante dans la vie des collectivités locales. Cela est encore plus vrai lorsqu’il s’agit du premier budget du mandat.

Pourtant le calendrier des élections locales et le calendrier budgétaire font rarement bon ménage. Et pour cause : il se passera un mois seulement entre le second tour des élections municipales 2020 fixé au 28 juin et la date de vote du budget 2020. Si l’article L. 1612-2 du code général des collectivités territoriales impose, en effet, une date limite de vote du budget primitif des collectivités locales au 15 avril de l’exercice auquel il s’applique, et de façon dérogatoire, au 30 avril l’année du renouvellement des organes délibérants, la date de vote du budget 2020 est elle exceptionnellement arrêtée au 31 juillet 2020 du fait de la crise sanitaire.

Un délai extrêmement court pour élaborer un « budget de projet » dès la première année de mandat, ce qui pousse beaucoup à considérer le 1er budget post-élections municipales comme un « budget de transition ».

Pourtant ce budget de 1ère année de mandat est primordial politiquement. D’ailleurs deux options se confrontent en la matière :

  • Soit l’équipe municipale (ou communautaire) « sortante » a décidé de voter le budget 2020 avant les élections ;
  • Soit l’équipe municipale (ou communautaire) « sortante » a décidé de laisser la main à la nouvelle équipe qui sera issue des urnes.

Dans le premier cas, les pratiques divergent. Certains élus ont pu souhaiter voter le budget de l’année N dès janvier 2020. Dans ce cas, les élus ne disposaient ni des bases fiscales prévisionnelles de l’année, ni des résultats définitifs de l’exercice 2019. D’autres ont pu préférer le voter en mars 2020 avant les élections. Dans ce cas, les élus et services disposaient des bases fiscales prévisionnelles de l’année (état 1259 MI) voire d’une simple estimation si le vote du budget est intervenu avant que l’état fiscal 1259 MI ne soit produit par les services de l’Etat. Dans l’hypothèse où l’état fiscal 1259 MI était disponible avant les échéances électorales, alors les élus municipaux ont pu remplir ce dernier et communiquer le vote des taux fiscaux (correspondant à l’équilibre du budget) à la Préfecture avant les élections. S’agissant enfin des résultats budgétaires de l’exercice 2019, s’il est peu probable que les élus et services de la mairie aient pu disposer de ces derniers avant le scrutin municipal (car cela implique que le compte de gestion soit transmis par le Trésor public, et que le vote du compte administratif puisse avoir lieu avant les élections) les élus « sortant » pouvaient néanmoins décider de procéder (pratique peu répandue) à une reprise anticipée des résultats N-1 de sorte à en tenir compte dans le budget 2020 qu’ils ont voté (cf. infra).

Dans le second cas, celui dans lequel l’équipe sortante laisse la majorité municipale issue des urnes voter le budget 2020, l’ensemble des obligations budgétaires et fiscales devront être remplies par la nouvelle équipe soit : vote du budget au plus tard le 31 juillet 2020 et des taux de fiscalité avant le 3 juillet 2020 (15 avril voire 30 avril en année d’élection dans le droit commun), vote du compte administratif de l’année N-1 au plus tard le 31 juillet 2020 (30 juin dans le droit commun) et affectation des résultats définitifs de l’exercice N-1. Les élus fraîchement élus devront alors mener une course contre la montre budgétaire pour respecter les délais, ce qui leur permettra néanmoins de marquer de leur empreinte le premier budget du mandat et ainsi ne pas faire de l’exercice 2020 un simple exercice budgétaire de transition.

Les marges de manœuvre budgétaires de la nouvelle équipe municipale en cas de vote du budget avant les élections

Le vote du budget par l’équipe sortante est donc une première possibilité de calendrier budgétaire, favorable à la transition entre deux mandats, mais pouvant être ressentie comme contraignante pour la première année d’exercice budgétaire de la nouvelle équipe municipale issue des urnes. Pour autant, si cette perception des choses n’est pas totalement fausse, il convient de la nuancer en ce que le vote du budget avant élection ne lie pas totalement les mains de l’équipe municipale nouvellement élue. En effet, cette dernière dispose de certaines marges de manœuvre qui, lorsqu’elles sont bien utilisées, peuvent avoir un impact non négligeable.

De façon succincte, le budget primitif s’il est voté par l’équipe sortante, peut néanmoins être modifié a posteriori en cours d’année par la nouvelle équipe municipale post-élections, sans contrainte de calendrier budgétaire, et ce grâce aux deux outils suivants :

Décision modificative (DM)

La décision modificative, en cours d’année et sans contrainte de calendrier budgétaire, permet d’ajuster les crédits budgétaires votés à l’occasion du budget primitif. Ainsi permet-elle : • L’ouverture de crédits visant à autoriser une nouvelle dépense avec sa recette correspondante ; • L’annulation ou la réduction de crédits ; • Le virement de crédits pour transférer des dépenses d’un chapitre à un autre (ou d’un article à un autre lorsque le budget est voté par article) sans création de recette.

Budget supplémentaire (BS)

Le budget supplémentaire est lui aussi une décision modificative visant à ajuster les crédits prévus au budget primitif.

Si l’on appelle ce document « Budget Supplémentaire » (et non DM) c’est parce que le plus souvent il est adopté en vue de reprendre les résultats définitifs de l’exercice budgétaire N-1 tels qu’ils apparaissent dans le compte administratif de l’exercice précédent et dès lors que ces derniers n’ont pas été déjà repris dans le budget primitif. Il ne peut y avoir qu’un BS par exercice.

Cette reprise des résultats N-1 peut être l’opportunité pour la nouvelle équipe municipale fraîchement élue, de marquer tout de même de son empreinte le premier exercice budgétaire du mandat.

Une première situation de vote du budget avant élection qui a l’avantage, certes, d’alléger le calendrier de mise en place des nouveaux élus, lesquels pourront recourir à un BS ou des DM le cas échéant, mais qui peut aussi laisser à penser que les nouveaux élus sont mis devant le fait accompli.

Seconde possibilité, si les élus « sortant » n’ont pas voté le budget, les nouveaux élus auront alors à peine un mois pour se mettre en place et voter les taux de fiscalité et le budget.

Le calendrier budgétaire et fiscal de la nouvelle équipe municipale en cas de vote du budget après les élections

Le calendrier qui suit le renouvellement des assemblées locales n’est pas une balade de tout repos, ni pour les élus municipaux, ni pour les élus communautaires. Explications.

Tout d’abord, l’article L. 2121-7 du CGCT alinéa 2 prévoit que « lors du renouvellement général des conseils municipaux, la première réunion se tient de plein droit au plus tôt le vendredi et au plus tard le dimanche suivant le tour de scrutin à l’issue duquel le conseil a été élu au complet » avec le cas échéant un délai de 3 jours francs pour la convocation du premier conseil concernant les communes de 3 500 habitants et plus. Une première formalité nécessaire à l’installation du nouveau conseil municipal qui ne laisse alors plus que 1 mois (au lendemain du second tour des élections) pour :

  • La tenue d’un débat d’orientation budgétaire (DOB) pour les communes de 3 500 habitants et plus (ou pour les EPCI disposant d’une commune de 3 500 habitants et plus). Notons ici que si certains considéraient, à juste raison, que le DOB n’était pas obligatoire au lendemain du suffrage les années d’élections locales du fait de l’absence de règlement intérieur, une évolution législative issue de la loi NOTRE sème désormais le trouble et pourrait bien justifier la tenue d’un DOB pour 2020 y compris en cas de vote du budget après les élections (cf. infra) ;
  • Le vote du budget (du budget principal mais également, au cours de la même séance, des budgets annexes) au plus tard le 31 juillet 2020 (date butoir dérogatoire prévue par l’ordonnance du 25 mars 2020). A noter ici que la convocation du conseil municipal pour le vote du budget devra respecter un délai de 3 jours francs pour les communes de moins de 3 500 habitants (article L. 2121-11 du CGCT) et de 5 jours francs pour les communes de 3 500 habitants et plus (article L. 2121-12 du CGCT). Cette convocation devra également respecter le droit à l’information des conseillers municipaux, en étant accompagnée du projet intégral de budget primitif divisé en chapitres et articles budgétaires (CE, 12 juillet 1995, n° 157092, commune de Fontenay-le-Fleury) sous peine que la délibération de vote du budget soit jugée illégale (TA Nice, 24 mai 2006, M. de Canson et a. c/ Préfet du Var et commune de La Londeles- Maures, n° 0502916). La transmission du budget primitif (BP) à la Préfecture doit avoir lieu dans les 15 jours qui suivent.
  • Le vote des taux de fiscalité directe locale et de TEOM (y compris pour la part incitative) avant le 3 juillet 2020 (date butoir dérogatoire prévue par l’ordonnance du 25 mars 2020). A noter ici qu’un certain nombre d’autres délibérations fiscales (autres que les délibérations afférentes au vote des taux), attachées elles au régime d’exonération, de zonage, d’instauration de taxe… à voter en année N pour une application en année N+1 seront à prendre avant le 1er octobre 2020 (voire pour la TEOM avant le 15 octobre 2020) pour une application en 2021.
  • Le vote du produit de la taxe GEMAPI dans les conditions prévues à l’article 1639 A du CGI soit là aussi, avant le 3 juillet 2020 (date butoir dérogatoire prévue par l’ordonnance du 25 mars 2020) contre le 15 avril voire le 30 avril en année d’élection dans le droit commun (art. 1530 du CGI modifié par l’art. 164 de la loi de finances pour 2019).

Diverses obligations budgétaires et fiscales, difficiles à tenir dans un temps restreint, temps d’autant plus restreint que les règles ont évolué récemment quant à l’obligation de tenir un débat d’orientation budgétaire (DOB).

Cet article fait partie du Dossier

Les premiers actes financiers du mandat

Sommaire du dossier

  1. Les premiers actes du mandat : des conséquences budgétaires exceptionnelles sur 2020
  2. Les premiers actes du mandat : les règles budgétaires à respecter
  3. Les premiers actes du mandat : la construction budgétaire et comptable

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