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[BILLET] LÉGISLATION
Une ordonnance non ratifiée peut-elle avoir valeur de loi ?
Léna Jabre | Actu juridique | Billets juridiques | France | Publié le 17/06/2020

En répondant à une question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel a provoqué l’émoi. En cause, la valeur législative d’une ordonnance non ratifiée.

Conseil constitutionnel

Le 28 mai 2020, le Conseil constitutionnel a répondu à une article L.311-5 du code de l’énergie, [1] à l’article 7 de la Charte de l’environnement [2] (1) [3]. Le juge estime qu’une autorisation d’exploiter une installation de production d’électricité est bien une décision ayant une incidence sur l’environnement : elle doit donc faire l’objet d’une procédure de participation du public, comme indiqué dans la charte.

Mais, dans ce cas-ci, les modalités d’application des dispositions de la charte ont été définies dans l’article L.120-1-1 du code de l’environnement [4]. Cet article permet-il alors de répondre aux exigences fixées par la Charte de l’environnement ? Deux conditions étaient à vérifier : prévoir une participation du public effective et être issu d’une loi. La première condition était remplie. Mais la seconde n’était pas si évidente, car cet article n’est pas issu d’une loi, mais d’une ordonnance du 5 août 2013, non ratifiée par le Parlement. C’est à ce stade que les praticiens du droit se sont parfois alarmés de cette décision.

Expiration du délai imparti

Dans sa décision, le Conseil constitutionnel a estimé que la seconde condition était bien remplie : l’ordonnance a bien une valeur législative, alors qu’elle n’a pas été ratifiée. Pourtant, une ordonnance, dont les mesures sont du domaine de la loi, est rédigée par le gouvernement (l’intervention du Parlement se limite globalement à l’habilitation). Donc, pour certains, accorder une valeur législative à une ordonnance non ratifiée revenait à nier au Parlement son rôle de législateur. Le juge a donc explicité sa décision. La Constitution prévoit qu’à l’expiration du délai imparti les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières appartenant au domaine législatif.

Hiérarchie des normes

Une ordonnance peut donc comporter à la fois des dispositions législatives et des dispositions réglementaires. Donc, à l’expiration du délai de l’habilitation fixé, les dispositions de l’ordonnance de 2013 définissant les conditions de la procédure de participation ne pouvaient plus être modifiées que par la loi dans les matières relevant du domaine législatif. Elles doivent alors être regardées comme des dispositions législatives, même sans ratification. Le juge précise d’ailleurs qu’une ordonnance non ratifiée, du point de vue de la hiérarchie des normes, doit respecter plus d’exigences que la loi adoptée par le Parlement et que ces dispositions sont à l’abri de toute modification ou abrogation par le pouvoir réglementaire : cela rend-il plus juridiquement acceptable cette décision ?

L’incompréhension vient de la rédaction de cette décision, mais certainement, aussi, de celle de l’article 38 de la Constitution : une ordonnance devient caduque si le projet de loi de ratification n’est pas déposé avant la date fixée par la loi d’habilitation, pas si elle n’a pas été ratifiée. Or ici, un projet de loi avait bien été déposé.

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