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Crise sanitaire

Vers une plus grande souplesse des communes pour soutenir les petites entreprises ?

Publié le 20/05/2020 • Par Auteur associé • dans : Actu juridique, Actualité Club finances, France, Tribune

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Depuis la mise en place du confinement, il est vite apparu essentiel de soutenir les entreprises de proximité. Relevant classiquement de la compétence des régions, les communes souhaitent aussi s'emparer de cette question. Maeva Guillerm et Alexandre Vandepoorter, avocats au sein du Cabinet Seban et associés, en décryptent les tenants et aboutissants.

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Maeva Guillerm et Alexandre Vandepoorter

Avocats, cabinet Seban et associés

Il s’agit d’un vœu mais pas d’une illusion non plus. Un vœu que forment bon nombre de collectivités territoriales, singulièrement les communes, et qui s’exprime depuis quelques semaines, et chaque jour avec un peu plus d’acuité, à l’heure du déconfinement, une fois éteintes du mieux possible les urgences sanitaires et organisée la reprise des services publics essentiels.

Bon nombre de communes et groupements de communes souhaitent en effet maintenant pouvoir apporter un soutien immédiat aux entreprises de proximité, à tous ces petits commerces qui animaient jusque-là la vie de la Cité mais qui, fermés pendant trop longtemps et sans garantie de reprise solide à court terme, menacent de disparaître. En l’état du droit, la marge de manœuvre des communes et autres établissements publics locaux demeure toutefois très limitée, parce que les aides économiques ne relèvent pas – ou si peu – de leur office.

Un dispositif exceptionnel

À situation exceptionnelle, elles appellent donc de leur vœu un dispositif d’exception, une modification de la législation qui leur permettrait de verser des subventions et autres aides à celles des petites entreprises locales dont elles pensent pouvoir – peut-être mieux que d’autres – apprécier la nature et la mesure du soutien qu’il faut leur apporter. Et le vœu n’est effectivement pas une illusion : la mesure ne commande pas, à tout le moins en droit, de soulever des montagnes.

Déjà, le sujet ne devrait pas affecter le droit européen des aides, parce que les aides seraient versées à des commerces de proximité, et elles demeureraient très limitées dans leur volume, si bien qu’elles ne devraient pas affecter les échanges entre les États membres, ou devraient sinon pouvoir être couvertes par le règlement de minimis. C’est donc surtout une affaire nationale : le dispositif pose essentiellement un sujet de répartition des compétences actuelles entre les collectivités, sujet qui pourrait sans doute être accepté par tous s’il devait être limité dans le temps et limité dans sa portée.

En droit national, la répartition est en effet bien connue : la région est, par principe, seule compétente pour mettre en place des régimes d’aides au profit des entreprises. Et elle est également seule compétente pour accorder des aides aux entreprises en difficulté. Les communes et leurs groupements peuvent uniquement participer au financement des aides et à la mise en œuvre des régimes d’aides mis en place par la région, et ce dans le cadre d’une convention passée avec elle (article L. 1511-2 du code général des collectivités territoriales).

Il est vrai que les communes et groupements de communes peuvent eux-mêmes verser des aides aux entreprises dans certains des cas spécifiques, expressément prévus par le code général des collectivités territoriales. Il faut penser, pour l’essentiel, aux aides à l’immobilier d’entreprise (article L. 1511-3 du code général des collectivités territoriales). Mais il reste que les aides à l’immobilier d’entreprise « ont pour objet la création ou l’extension d’activités économiques », si bien que la légalité d’une aide versée sur ce fondement pour soutenir des entreprises affectées par la crise sanitaire serait très incertaine.

Il est vrai aussi que les collectivités territoriales disposent de compétences propres, dans le cadre desquelles elles pourraient au premier regard s’inscrire pour justifier les subventions qu’elles souhaiteraient verser à des entreprises en souffrance.

Et certaines collectivités ont d’ailleurs franchi le pas ces dernières semaines, en versant des aides à des entreprises locales sur le fondement de leur compétence en matière de développement économique par exemple, voire même – pour les communes – sur le fondement de leur clause de compétence générale.

La compétence des régions

Mais de telles interventions suscitent un réel débat parce qu’il semble bien que les compétences propres dont disposent les collectivités territoriales ne les autorisent pas à déroger aux dispositions du code général des collectivités territoriales, qui réservent à la Région la possibilité d’octroyer des aides économiques. La Cour administrative d’appel de Nantes a eu l’occasion de le souligner assez récemment (CAA Nantes, 27 avril 2018, req. n° 16NT03165). Et c’est ce qui ressortait déjà de l’instruction du gouvernement du 3 novembre 2016 sur les conséquences de la nouvelle répartition des compétences en matière de développement économique sur les interventions des conseils départementaux. Et, de façon plus générale, c’est le sens des conclusions du Rapporteur public Vincent Daumas sur la décision du Conseil d‘État du 11 octobre 2017 (req. n° 407347), qui portait précisément sur la légalité de cette instruction.

En période de croisière, on peut sans doute comprendre la quasi-exclusivité donnée aux régions en matière d’aides économiques. Mais il se comprend également sans peine qu’un aménagement puisse être souhaité dans une période aussi troublée. Beaucoup avancent à cet effet une réalité, qui voudrait que les communes ou groupements de communes, notamment les établissements publics territoriaux et autres communautés d’agglomération, soient les mieux placés pour identifier celles des entreprises locales qui pourraient effectivement ne pas se remettre de la tempête que le pays essuie. Et ils seraient surtout peut-être nettement mieux armés pour assurer efficacement et rapidement l’attribution des aides.

Des aménagements ont d’ores et déjà été apportés, mais ils demeurent très limités dans leur portée. Les textes adoptés spécifiquement pour faire face à la crise sanitaire en cours ouvrent en effet quelques pistes aux collectivités. L’ordonnance n° 2020-317 du 25 mars 2020 leur permet de participer au financement du fonds de solidarité mis en place au niveau national, en conventionnant à cet effet avec l’État. Et, au niveau local, l’ordonnance n° 2020-319 du même jour leur permet de suspendre pour quelques mois le paiement des redevances d’occupation du domaine public. Il demeure toutefois que les entreprises qui souffrent ne sont pas essentiellement celles qui sont installées sur le domaine.

Un mouvement milite donc pour un dispositif plus ouvert, qui serait introduit très rapidement par voie législative ou par voie d’ordonnance. Il est clair que, en droit, il pourrait l’être sans grand bouleversement, à tout le moins s’il devait être limité dans sa portée. Déjà, il pourrait l’être dans le temps. Et, surtout, il pourrait l’être dans son champ d’application matériel, ne serait-ce qu’en fixant le montant maximal de l’aide qu’une collectivité pourrait verser à tel ou tel commerçant. Possible en droit, et relativement simple à écrire, il reste qu’une mesure de cette nature renferme fatalement des écueils, et notamment celui de creuser potentiellement des disparités locales selon que les communes auront – ou non – l’envie et surtout les moyens de soutenir de cette façon leurs entreprises.

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