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Crise sanitaire

Confinement : les sénateurs font le bilan des mesures mises en place

Publié le 05/05/2020 • Par Léna Jabre • dans : Actu juridique, Actu prévention sécurité, France

coronavirus-SRAS
Axel Kock / AdobeStock
La publication de la loi prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions est imminente. Dans ce contexte, la commission des lois du Sénat a publié, le 29 avril, un deuxième rapport d’étape sur la mise en œuvre de l’état d’urgence sanitaire dans les collectivités. Pouvoirs de police du maire, protection des agents, finances ou encore plans de continuité de l'activité... Le bilan ouvre le débat pour la suite de la gestion de la crise.

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Le Gouvernement a annoncé un déconfinement progressif à partir du 11 mai.  Alors que le projet de loi prorogeant l’état d’urgence sanitaire et complétant ses dispositions est actuellement à l’étude au Parlement, le deuxième rapport d’étape sur la mise en œuvre de l’état d’urgence sanitaire, élaboré par la commission des lois du Sénat, a été publié.

Les sénateurs y dressent le bilan de l’action de l’Etat et des collectivités au cours des semaines écoulées, et surtout, tentent d’en tirer des enseignements pour la suite : « Nous aurons certainement besoin demain d’une grande loi sur l’organisation de la nation en temps de crise sanitaire sur le modèle de ce qui existe pour l’organisation de la nation en temps de guerre », peut-on lire.

Retour sur l’intervention des maires

Difficile de faire le bilan de la mise en oeuvre de l’état d’urgence sanitaire sans aborder les pouvoirs de police du maire et l’usage que les édiles en ont fait depuis le début de la crise. Si certaines de ces mesures ont eu pour objectif d’appliquer localement une règle nationale, d’autres sont allées plus loin. Le rapport mentionne notamment les couvre-feux  ou le port du masque de protection imposé.

S’est alors posée, en droit, « la question de la capacité des maires à agir de manière concomitante aux autorités étatiques et de l’articulation des mesures locales nouvelles avec les mesures nationales préexistantes ». Les co-rapporteurs relèvent que la politique du gouvernement de privilégier le dialogue entre les préfets et les maires n’a pas permis d’éviter une insécurité juridique, et « la multiplication des mesures prises par les autorités municipales a pu mettre à mal, dans certains cas, la cohérence de l’action publique et la lisibilité du cadre réglementaire pour les citoyens ». L’ordonnance rendue le 17 avril par le Conseil d’État devrait a priori clarifier le partage des responsabilités, du moins sur un plan juridique.

Les forces de l’ordre à découvert

Le rapport met en évidence l’absence de protections sanitaires en nombre suffisant pour les forces de sécurité intérieure (policiers, mais aussi sapeurs-pompiers). Le Gouvernement a annoncé l’arrivage massif de masques, mais sa doctrine d’emploi n’a pas été modifiée en conséquence : à ce jour, les forces de l’ordre ne doivent recourir aux masques que dans les situations de contact avec une personne présentant des symptômes ou lorsque des risques particuliers sont identifiés.

Cet état de fait est sévèrement critiqué : cette doctrine présuppose qu’un agent sur le terrain « pourra déceler, en amont d’un contrôle, un risque potentiel de contagion, alors même que certaines personnes porteuses du virus sont réputées asymptomatiques ». Plus encore, pour les rapporteurs, cette doctrine d’emploi inquiète, puisque le Gouvernement a annoncé la généralisation du masque, à partir du 11 mai, notamment dans les transports. Le maintien de cette doctrine est la preuve que les stocks de masques ne sont pas encore rétablis, estiment les sénateurs. « Il paraît urgent que les autorités ministérielles fassent preuve de transparence à cet égard et intègrent, dans les prévisions de déploiement, les stocks complémentaires de dispositifs de protection proposés et fournis par les collectivités territoriales ».

Le rapport demande également une plus grande communication des directives liées aux opérations de contrôle du confinement, pour éviter à nouveau une appréciation parfois hétérogène des comportements autorisés. Le Conseil d’Etat a récemment dû se prononcer, par exemple, sur la possibilité ou pas, de faire du vélo. Il est aussi fait référence au couac des procès-verbaux électroniques et de l’utilisation du  système de contrôle automatisé (SCA) et de son interface de consultation ADOC (Accès au dossier des contraventions)

Une gestion des agents publics à améliorer

Les plans de continuité de l’activité (PCA) ont été déployés dans la fonction publique territoriale. Mais ces PCA qui s’appliquent aujourd’hui ont été généralement conçus pour des situations transitoires, souvent inspirées de catastrophes naturelles ou industrielles dont la durée maximale était de quelques semaines. « Ils répondent donc imparfaitement à la situation de crise durable qui caractérise les conditions actuelles de travail des agents publics ».

Le rapport met aussi en évidence les organisations très disparates des services sur le territoires : « Des services d’urbanisme ont fermé, alors que l’octroi des autorisations d’urbanisme paraît essentiel pour relancer l’économie ». Une réflexion prospective est donc nécessaire pour faire des PCA des outils pleinement efficaces pour faire face à tout type de crise.

Les rapporteurs demandent également une meilleure association des représentants des agents à l’élaboration et à l’évolution des PCA afin de renforcer leur acceptabilité et donc leur efficacité. Comme pour les forces de l’ordre, s’est également posée la question de l’approvisionnement en masques, et la reconnaissance du Covid-19  comme une maladie professionnelle.

Les initiatives des collectivités

Les rapporteurs louent l’action des collectivités qui se sont mobilisées pour assurer le maintien des services publics essentiels, et qui a nécessité une réorganisation en urgence de leur fonctionnement. Mais les rapporteurs appellent à un accompagnement, par l’Etat, des initiatives des communes : « Cela implique de ne pas obérer, par des freins réglementaires dont la pertinence peut être mise en doute en période de crise, le développement d’initiatives innovantes par les collectivités territoriales ». Ils relèvent également trois séries de difficultés rencontrées par les communes, et auxquelles il faut trouvé une solution :

  • la situation financière des collectivités territoriales se dégrade, en raison d’un effet « ciseau », conjonction d’une hausse des dépenses liées à l’intervention dans la crise et surtout à une nette baisse des recettes ;
  • le processus de sortie du confinement soulève un grand nombre de questions dans les collectivités, en particulier pour la réouverture des écoles. Les élus s’inquiètent de plus en plus de la mise en jeu de leur responsabilité pénale;
  • le maintien des exécutifs sortants.

Des scénarios pour les élections municipales

Les rapporteurs affirment la nécessité impérieuse d’une installation rapide des conseils municipaux d’ores et déjà élus au complet, d’ici la fin du mois de mai, pour assurer la reprise lors du déconfinement progressif : « les nouvelles équipes municipales doivent être installées le plus rapidement possible pour disposer de la légitimité politique dont elles ont besoin pour agir ». Pour pouvoir organiser la séance d’installation, les co-rapporteurs invitent le Gouvernement à publier un « mode d’emploi » reprenant les principales consignes sanitaires.

D’après le rapport, un second tour des élections serait encore envisageable en juillet 2020 : « Le scrutin se tiendrait moins de quatre mois après le premier tour, les listes électorales resteraient « gelées » et le contexte sociétal serait proche de celui de juin 2020 [ la loi d’urgence du 23 mars 2020 indique que le second tour se tiendra au plus tard en juin], notamment ce qui concerne la gestion du déconfinement et la reprise de l’activité économique.  »

Par contre, si l’organisation d’un second tour n’est pas possible cet été, les deux tours de l’élection devront être repris. Le mandat des conseillers municipaux « sortants » serait prolongé jusqu’à cette date. « Le scrutin pourrait difficilement se tenir avant le début du mois d’octobre 2020 ». Dans ce scénario, la gestion des comptes de campagne s’annoncerait particulièrement délicate dans les communes de 9 000 habitants et plus. Les candidats risquent de rencontrer d’importants problèmes de trésorerie : ils devront mener campagne alors que l’État n’aura pas encore remboursé les dépenses engagées pour le scrutin de mars 2020, relèvent les sénateurs.

Dernier scénario : un second tour en juin ou en juillet 2020, mais uniquement dans les communes de moins de 1 000 habitants. Le second tour serait annulé dans les 1 442 communes de plus grande taille, nécessitant la tenue de nouvelles élections à deux tours. Le rapport envisage cette solution car les conditions sanitaires du scrutin seront à l’évidence plus simple à remplir dans les petites communes, et juridiquement, rien ne s’y oppose. Le ministre de l’Intérieur se serait engagé à examiner la faisabilité technique de ce scénario, qui dépend quand même de la situation sanitaire : certaines petites communes ont fortement été touchées par l’épidémie.

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