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Enquête

La gouvernance locale sous l’influence des lobbys

Publié le 21/04/2020 • Par Brigitte Menguy • dans : Actu juridique, France

Ouverture_Lobbies
MG
Non, le lobbying ne s'exerce pas uniquement auprès du pouvoir étatique. Le monde local n'y échappe pas et toutes les techniques sont bonnes pour les lobbyistes. De la simple argumentation à l’envoi massif d’emails, les groupes de pression savent user de la manipulation afin d’influencer l’action publique locale. Enquête.

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A l’origine, un livre : « Propaganda », publié en 1928 et écrit par Edward Bernays, neveu de Sigmund Freud. Dans son ouvrage, l’inventeur des relations publiques explique comment « fabriquer » le consentement de l’opinion publique. Sa technique est simple mais d’une redoutable efficacité. Pour preuve, c’est grâce à elle qu’ont été introduites les tranches de bacon au menu du petit-déjeuner américain. Comment ? Grâce à une déclaration médicale vantant les mérites d’un petit-déjeuner riche en protéines qu’Edward Bernays a diffusé massivement dans la presse, pour le compte de son client, l’entreprise Beech-Nut Packing Company, fabricante de jambon et de bacon. Près d’un siècle plus tard, rien n’a changé, ou presque.

Si le recours à un expert demeure la technique préférée des lobbyistes, il serait faux de croire que le lobbying est resté outre-Atlantique et qu’il est réservé à la sphère industrielle et commerciale. « Tous les secteurs sont touchés et à tous les niveaux », précise Cornelia Woll, professeure à Sciences-po Paris, pour qui, « dès qu’il y a une décision à prendre, il y a du lobbying ». En effet, comment ignorer l’existence et l’efficacité de ces groupes de pression après les affaires « Monsanto », « Mediator » et plus récemment du « Dry January » ?

Selon Lucile Desmoulins, maîtresse de conférences à l’université Paris est – Marne-la-Vallée, et Adrien Jahier, consultant en communication environnementale, le lobbying désigne « un ensemble d’actions de communication stratégique initiées pour promouvoir des intérêts particuliers ou l’intérêt général en pesant sur des décisions de politiques internationales, nationales ou locales, que ce soit par la mise sur agenda et le cadrage de problèmes politiques, par une influence sur l’écriture, la modification, le vote ou le non-vote d’un texte, son interprétation et sa mise en œuvre ».

Terme tabou

Cette définition très large n’est pourtant pas celle retenue pas la loi relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite « Sapin 2 », du 9 décembre 2016, qui lui préfère la formule « représentants d’intérêts ». Car, comme l’explique Stéphane Cadiou, maître de conférences en science politique à l’université de Saint-Etienne, « en France, le terme lobby est tabou, comme chargé de nombreuses connotations négatives. On lui attribue même des intérêts cachés ». Si bien que les lobbys ont longtemps été, au pire, ignorés par le droit français, au mieux, encadrés indirectement.

Jean-François Kerléo, professeur de droit public et directeur scientifique de l’Observatoire de l’éthique publique, se rappelle que « des législations plus anciennes encadraient déjà indirectement le lobbying en France, à l’instar des lois réglementant le financement des campagnes électorales et les partis politiques ou de la première loi Sapin de 1993 visant à prévenir la corruption et à encadrer les marchés publics ». Pour autant, il reconnaît que ce qu’organise le législateur en 2016 est une petite révolution au sein des institutions françaises. « La loi Sapin 2 a remis en cause notre culture juridique puisque l’on a été obligé de reconnaître l’existence des lobbys et, par là même, de revenir sur notre conception rousseauiste de l’intérêt général. »

De manière plus pragmatique, la loi de 2016 a surtout créé un registre où les lobbys doivent s’inscrire. Une mine d’informations – certes partielles – en faveur de la transparence publique, puisque ce document permet à tout citoyen de mesurer le poids économique des lobbys en France et de pointer du doigt des relations auprès des décideurs publics, jusqu’ici inaccessibles.

Mutations récentes

Mais ce registre ne concerne pas encore la sphère locale. Comme si les territoires étaient toujours des zones protégées de toute pression extérieure. Selon Stéphane Cadiou, auteur de l’ouvrage « Gouverner sous pression ? La participation des groupes d’intérêt aux affaires territoriales » (Lextenso éditions, 2016), l’explication est simple : « On a encore parfois cette croyance qu’on ne fait pas de politique à l’échelle locale, comme si le local se cantonnait à un simple échelon administratif. » Une conception des territoires datée qui ne correspond plus à la réalité.

En 1996, Hugues Portelli, alors professeur, écrivait dans la revue « Pouvoirs » que « dans le système local tel qu’il existait avec les lois de décentralisation du début des années 1980 […], la centralisation de l’administration impliquait une centralisation du lobbying ». Et d’en conclure que, depuis 1982, « le lobbying au niveau local s’est développé parallèlement à la diversification tant des compétences que des modes de financement ».

La courbe de croissance de l’influence locale des lobbys serait donc corrélée avec celle de l’autonomie des collectivités. Une formule mathématique qui amènerait à croire qu’en 2019, à l’aube des réformes gouvernementales et notamment du projet « 3D » [décentralisation, différenciation, déconcentration, ndlr], la sphère locale est en passe de devenir un terrain de jeu pour les lobbyistes.

« Pas faux », juge Stéphane Cadiou. Dans son ouvrage, il démontre, par exemple, qu’en raison des mutations récentes qu’elles connaissent, les institutions locales, à l’instar des intercos qui, ne jouissant pas d’une légitimité démocratique directe, seront plus tentées de solliciter la participation de groupes d’intérêt. « Elles le sont d’autant plus dans des secteurs émergents tels que le développement économique, où l’expertise bureaucratique fait défaut. » Même dynamique du fait du récent intérêt des élus locaux pour un mode de gouvernement plus participatif. « Les conseils de quartier sont le lieu idéal afin de faire entendre ses intérêts, interagir avec les pouvoirs publics locaux ou accéder à des documents administratifs », relève le maître de conférences stéphanois.

Autre cadre fertile aux actions de lobbying, selon ce dernier : les dispositifs institutionnalisés, comme les commissions municipales. « Les procédures de décisions locales reposent beaucoup sur des démarches de coopération telles que les diagnostics partagés, les conventions de partenariats, les contrats d’objectifs… ce sont des espaces où les groupes d’intérêt sont appelés à intervenir. » Enfin, Stéphane Cadiou alerte aussi sur les conséquences des mutations sociodémographiques importantes que connaissent les collectivités ces derniers temps.

« La périurbanisation ou la gentrification de certains quartiers génèrent des nouvelles attentes citoyennes, pas toujours bien comprises des pouvoirs publics locaux et qui fragilisent ainsi leurs structures d’encadrement. » Une porte dorée pour les lobbyistes, associations en tête.

Vocations chez les jeunes

Désormais maire d’Ermont (29 100 hab., Val-d’Oise), Hugues Portelli témoigne de l’omniprésence des associations au sein des instances décisionnelles locales. « Elles font partie du système car chacun essaie ici de s’approprier l’intérêt général. Prenez les commerçants, par exemple, très influents au niveau local », indique-t-il. La forte présence des associations et leur interaction continue avec les pouvoirs publics locaux sont effectivement connues des spécialistes du lobbying à la française.

Jean-François Kerléo l’atteste : « La sphère locale n’a pas le même lobbyisme que la sphère nationale. Si le tissu associatif est très important car il est plus facile pour lui de s’approcher des élus, les cabinets de conseil vont très peu dans les territoires. De plus, au niveau local, les besoins sont très ponctuels. On va être, par exemple, sur la construction d’une infrastructure, ce qui complique la tâche des lobbys qui n’y voient pas l’intérêt d’avoir un service de relations publiques dédié alors qu’il n’y aura que des actions ponctuelles. »

Pour autant, le lobbying local se professionnalise et suscite des vocations chez les jeunes. Lucile Desmoulins a créé, au sein de l’université Paris est – Marne-la-Vallée, le master « influence, lobbying et médias sociaux ». Selon elle, « cela fait suite à une demande croissante, notamment des collectivités, d’avoir un lobbyiste en son sein ».

Les étudiants qui suivent ce master apprennent donc les techniques dites « d’intelligence économique » : connaissance fine du processus de décision de l’instance visée, mais aussi compétences en gestion, management, conduite de projet. « Ils apprennent ici aussi des techniques propres à la communication, comme envoyer des cartes de remerciement, de vœux, organiser des colloques, aller à des événements. » Sans oublier l’apprentissage de la rédaction du « position paper » [article d’argumentation sur un sujet précis, ndlr], envoyé directement aux services des collectivités.

Recul de l’état

Une enquête « Acteurs publics-EY », réalisée par l’Ifop en juillet 2019 pour l’Observatoire des politiques publiques, a d’ailleurs légitimé cette pratique puisque l’on y apprend que 90 % des agents publics, dont 45 % de territoriaux, souhaitent s’appuyer sur des experts pour prendre leurs décisions. Il faut dire qu’avec le recul de l’Etat, le recours à des experts extérieurs n’a jamais été aussi bienvenu pour éclairer la décision publique locale.

Doit-on s’en réjouir ? En limiter l’usage ? Tout semble être une question de personne, à en croire Jean-Christophe Picard, président d’Anticor, association de promotion de l’éthique publique. « Nous sommes un lobby et nous assumons cette étiquette ! Il faut arrêter de mettre tous les représentants d’intérêts dans le même sac, on peut aussi faire du lobbying vertueux. Dans une démocratie, tous les points de vue doivent être entendus, à la condition d’être transparent. » Tout est dit !

 

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