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Opinion

Quand l’Etat gère la crise, les collectivités doivent assurer la résilience

Publié le 20/04/2020 • Par Auteur associé • dans : Billets finances, France, Opinions

Plan de Communication de Gestion de Crise
Olivier Le Moal - Fotolia
Nicolas Rio est consultant-chercheur en stratégies territoriales, enseignant à Sciences Po et fondateur de l’agence Partie Prenante. Il estime que la crise sanitaire actuelle est un révélateur des complémentarités des rôles entre l'Etat et les collectivités. Alors que l'on commence à parler plans de relance, Nicolas Rio appelle a à aborder le choc économique sous l'angle de la résilience.

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Après avoir focalisé l’attention en vue des élections municipales, les collectivités locales se retrouvent aujourd’hui dans l’ombre d’une gestion de crise pilotée au plus haut sommet de l’Etat. Avec la crise sanitaire, le discours présidentiel sur l’héroïsme est passé des maires aux soignants. Ce retournement a été encore accentué par des élections inachevées, issues du maintien contesté du premier tour et du report incontestable du second.

Il ne faudrait pas cependant que ce retour en force de l’Etat ne vienne mettre à mal le rôle des communes et des intercommunalités face à la crise. La situation révèle au contraire l’indispensable complémentarité entre gestion de crise centralisée et résilience distribuée.

Ce que la crise nous dit de la complémentarité Etat/collectivités

La gestion de crise portée par l’Etat repose sur une organisation pyramidale : les décisions se prennent au sommet et la base exécute. Ce modèle centralisé et descendant se retrouve dans les leviers mobilisés par le gouvernement pour répondre à la crise : l’hôpital pour gérer le covid avec la coordination des Agences Régionales de Santé rattachées au ministère de la Santé, la police pour gérer le confinement en suivant les instructions des préfets sous tutelle du ministère de l’Intérieur. Cette gestion de crise « à la française » a le mérite de la réactivité mais elle produit des effets collatéraux massifs qu’elle peine à prendre en compte.

Les collectivités locales apportent une réponse davantage centrée sur une logique de résilience. Contrairement à la gestion de crise, la résilience locale ne s’appuie pas sur des protocoles confidentiels et standardisés, mais sur une prise de conscience de nos vulnérabilités (forcément multiples) et des ressources à activer pour les réduire (spécifiques à chaque territoire).

Alors que l’économie se retrouve brutalement à l’arrêt, leur premier apport consiste à garantir la continuité des services publics indispensables au fonctionnement des territoires : les déchets, l’eau, les transports, mais aussi l’action sociale ou les marchés. Les agents des communes et intercommunalités se sont réorganisés en quelques jours, venant battre en brèche les critiques d’une administration jugée rigide.

Le deuxième apport des collectivités repose sur leur capacité à articuler sur le terrain les multiples dimensions de la crise. Le bloc communal a joué un rôle décisif pour assurer une meilleure prise en compte des enjeux sociaux et des inégalités révélées par le confinement. Elles mettent en place des solutions inédites pour accompagner les sans-abri et les migrants, ou pour organiser dans l’urgence des circuits courts pour éviter les ruptures d’approvisionnement…

Gestion de crise et résilience se complètent plus qu’ils ne s’opposent. Ils révèlent le partage des rôles en train de se dessiner entre l’Etat et les collectivités locales pour accompagner la (sortie de) crise. Du coté de l’Etat, cette complémentarité suppose d’arrêter de considérer les collectivités uniquement comme des exécutants des orientations nationales. Du coté des collectivités, ce partage des rôles invite à doublement élargir la notion de résilience.

La résilience locale concerne aussi l’économie, et vice-versa

Les stratégies de résilience ont intégré les pandémies dans leur scope des chocs probables mais imprévisibles (en complément des attentats ou des « catastrophes naturelles » provoquées par les dérèglements climatiques). La crise économique reste un angle mort de la résilience locale.

A l’heure où les plans de relance sont déjà en cours d’élaboration, il serait pourtant judicieux d’aborder le choc économique sous l’angle de la résilience. Cela aurait deux conséquences : se focaliser sur les causes plutôt que sur les conséquences, et projeter la situation économique dans une temporalité plus longue. Comment éviter que les plans de relance d’aujourd’hui ne préparent les cures d’austérité de demain ?

Adopter l’entrée par la résilience, c’est refuser de considérer la crise comme un choc hors-du-commun, qui appellerait une réponse exceptionnelle. S’il est réconfortant de prime abord, le « quoi qu’il en coûte » finit toujours par se payer et ne se réduit pas au registre monétaire (Quoi qu’il en coûte en termes d’émissions carbone ? de libertés publiques ? de partage démocratique du pouvoir ?). A l’inverse, la résilience invite à considérer la crise comme une situation potentiellement récurrente. L’enjeu n’est pas seulement de résister au choc pour en réduire l’impact actuel, mais de savoir comment l’accueillir pour atténuer nos vulnérabilités futures.

La sortie de crise constitue un test de la capacité des territoires (métropoles, villes moyennes ou espaces ruraux) à transformer leur économie pour la rendre moins vulnérable. Si les investissements locaux sont sans doute moins sollicités à l’heure actuelle, le rôle des collectivités sera plus important sur la sortie de crise du fait du poids de l’investissement public. Des initiatives sont déjà à l’œuvre, notamment pour amplifier les circuits courts face à l’interruption de chaines de valeurs globalisées ou pour mieux valoriser les activités de services à la personne.

Pour cela, il est indispensable d’ouvrir l’élaboration des plans de relance locaux au-delà des directions finances et développement économique des collectivités. Comment y associer les acteurs de la mobilité et de l’environnement, pour que les investissements publics massifs contribuent à réduire la précarité énergétique ? Quelle sera la place des acteurs de la solidarité dans une relance à laquelle ils contribuent déjà ? Les élus locaux ont une responsabilité pour éviter que la politique économique de relance ne soit contradictoire avec l’objectif de résilience qu’ils ne manqueront pas d’afficher.

Les collectivités en première ligne d’une protection sociale élargie

La menace du covid et l’expérience du confinement ont mis en lumière l’importance des solidarités locales pour faire face à une situation de crise. On peut y voir le verre à moitié plein : le foisonnement des initiatives citoyennes, la réactivité des centres (inter)communaux d’action sociale auprès des plus fragiles… D’autres dénoncent le verre à moitié vide : l’indignité des conditions de logement d’une part de la population, le délabrement des conditions de vie des personnes en EHPAD (et des conditions de travail de celles qui y travaillent), la déconsidération symbolique et monétaire de ce que les anglo-saxons appellent les « key workers »…

Ces deux faces conduisent à élargir notre vision de la protection sociale. Celle-ci est loin de se réduire au mythique « trou de la sécu » et des prestations sociales (définies par la loi puis distribuées par les Conseils départementaux et autres prestataires sociaux) : elle interroge notre capacité à prendre soin d’un nous collectif et pluriel.

Sur tous ces sujets, les communes et intercommunalités se retrouvent aujourd’hui en première ligne alors qu’elles avaient tendance à laisser le monopole de la protection sociale à l’Etat, aux partenaires sociaux ou aux Départements. De nombreuses villes contribuent à mieux coordonner les solidarités de proximité entre interventions publiques et mobilisations citoyennes. Par sa connaissance de la population locale, le bloc communal est aussi le plus à même de maintenir un contact humain avec les plus fragiles. Qu’il s’agisse du recensement des séniors effectué en vue des canicules estivales ou du repérage des sans-abri lors de la Nuit des solidarités, l’attention aux plus vulnérables se révèle très utile pour gérer l’urgence de la crise. Au niveau local, la crise souligne l’importance de passer d’une vision palliative de l’action sociale focalisée sur l’assistance et le retour à l’emploi, à une logique centrée sur le care et l’organisation des solidarités.

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