Aménagement

Zéro artificialisation nette, un objectif flou

| Mis à jour le 24/02/2020
Par • Club : Club Techni.Cités
Sources : Technicités 

Richard Whitcombe

Introduit par le plan national biodiversité, l’objectif de zéro artificialisation nette n’en est qu’à ses prémices. Extrêmement transversale, son application interroge autant sur la mesure de l’artificialisation que sur l’ambition du dispositif.

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L'objectif « Zéro artificialisation », pas si net que cela...

Chaque année en France, 20 000 hectares (ha) d’espaces naturels sont artificialisés pour créer de l’habitat (41,9 %), des routes (27,8 %) et de nouveaux services et loisirs (16,2 %). Pour freiner l’étalement urbain, le plan biodiversité a lancé le 4 juillet 2018 un nouveau principe ambitieux en direction des collectivités : atteindre le zéro artificialisation nette (ZAN). Pour ce faire, il préconise de favoriser un urbanisme sobre dans les documents d’urbanisme et d’améliorer la mise en œuvre de la séquence éviter-réduire-compenser (ERC) dans les projets d’aménagement.

Privilégier la réhabilitation, la renaturation et la désartificialisation des sols

Si cet objectif n’a pas encore été assorti d’une échéance, les préfets sont déjà priés de contrôler le mouvement. Dans une instruction du 29 juillet 2019 en faveur d’une gestion économe de l’espace, ils doivent notamment s’assurer que les schémas de cohérence territoriale (Scot), les plans locaux d’urbanisme (PLU) et plans locaux d’urbanisme intercommunaux (PLUi) favorisent la densification et que les nouveaux projets privilégient la réhabilitation, la renaturation et la désartificialisation des sols.

L’État s’est également engagé à fournir un état des lieux annuel de la consommation d’espaces. La publication de données nationales constituant en effet la base pour fixer et suivre le ZAN, un observatoire national de l’artificialisation des sols élaboré par le Cerema, l’IGN et l’ex-Irstea (désormais Inrae) a été mis en ligne en juillet 2019. Il s’agit d’une version bêta basée sur les données d’occupation des sols tirées des fichiers fonciers de la DGFiP.

« Nous devions faire vite. Nous avons donc utilisé les seules données disponibles tous les ans sur toute la métropole et bientôt en outre-mer. Les fichiers fonciers identifient de manière fiable à la maille parcellaire le passage d’espaces naturel, agricole ou forestier (ENAF) à un état urbanisé », explique Stéphane Lévêque, directeur de projet qualification et ouverture des données au Cerema.

Occupation du sol à grande échelle

Carte d'artificialisation à la commune entre le 1er janvier 2009 et le 1er janvier 2017, à partir des Fichiers fonciers.

Carte d’artificialisation à la commune entre le 1er janvier 2009 et le 1er janvier 2017, à partir des Fichiers fonciers.

Mais les opérateurs travaillent déjà à la constitution d’une nouvelle base de données plus précise, l’occupation du sol à grande échelle (OCSGE) pilotée par l’IGN qui alimentera l’observatoire à partir de 2022. « Cette méthode a été jugée en 2017 comme la mieux adaptée au suivi national par une expertise collective de l’Inra et de l’Ifsttar. Elle est basée sur l’interprétation par machine learning d’images satellites croisées avec d’autres bases comme les fichiers fonciers et BD Topo de l’IGN. Elle fournira une photographie très précise du sol, actualisée tous les trois ans, avec des mailles variant entre 200 m2 et 2 500 m2 reliées à trente et un usages du sol différents », poursuit Stéphane Lévêque.

Reste à savoir comment les collectivités s’empareront du comparatif national sur la base de leur propre suivi de l’artificialisation ? En effet, il existe au moins cinq outils de mesure aux résultats très contrastés, différant d’un facteur 4 entre Teruti-Lucas (qui fournit des données statistiques de l’occupation des sols sur la base d’une enquête annuelle du ministère de l’Agriculture) et Corine Land Cover (inventaire biophysique de maille large – 25 ha –, réalisé à partir d’images satellitaires tous les six ans).

Mode d’occupation des sols

« L’idée est de proposer une aide aux collectivités, pas de les forcer à utiliser une méthode. Les données de l’OCSGE seront disponibles en open data et facilement interfaçables avec leur SIG. Ce qui est sûr c’est que des dispositifs comme Teruti-Lucas ou Corine Land Cover n’ont pas la précision nécessaire pour mesurer l’artificialisation à l’échelle de la planification dans les Scot et les PLUi. En revanche, celles qui établissent l’état des lieux de leur consommation foncière en croisant différents fichiers (fonciers, agricoles et BD Topo) pour élaborer leur mode d’occupation des sols (MOS) ont une démarche qui pourra s’adapter à l’OCSGE », estime le responsable du Cerema.

Élaboré par l’Institut Paris Région depuis 1982 en fonction des enjeux franciliens, le MOS de l’Ile-de-France est un inventaire numérique réalisé sur la base de photos aériennes réalisées tous les 4,5 ans qui distingue jusqu’à 81 usages du sol différents sur des unités minimales de 625 m2. Plus précis que les fichiers fonciers sur l’usage des sols, il est même capable d’observer des transferts inter-ENAF.

« L’enjeu est de voir comment notre MOS pourra jouer en complémentarité avec l’observatoire national. À ce stade, la définition de l’artificialisation est centrale car chaque outil de mesure a sa propre définition des espaces artificialisés. Un parc urbain, un golf ou un jardin particulier ne sont ainsi pas toujours comptabilisés de la même façon. C’est à partir de la définition et donc de l’objectif poursuivi, qu’on pourra travailler à l’articulation des nomenclatures », souligne Thomas Cormier, en charge du sujet à la mission planification à l’Institut Paris Région.

Taches urbaines

Dans les documents d’urbanisme, les taches urbaines (qui donnent l’image de l’emprise du bâti à un moment donné) peuvent aussi contenir des sols naturels, des jardins familiaux ou des espaces verts. « Pour mesurer précisément le ZAN, il faudrait aller plus finement dans les taches urbaines voir quels sols sont réellement artificialisés », estime Fabienne Marseille, directrice de projets sols et aménagement au Cerema.

En amont des premiers textes et rapports de cadrage attendus en 2020, en commençant par les déterminants de l’artificialisation publiés par le Cerema, on peut s’interroger sur l’application du zéro artificialisation nette et la place de la compensation. « Dans une approche comptable, le ZAN s’entend comme le solde entre des espaces artificialisés, d’une part, et des espaces renaturés, d’autre part. On pourrait donc atteindre le zéro artificialisation nette tout en continuant l’étalement urbain. Mais l’ambition du dispositif doit dépasser ce simple calcul car la qualité des espaces n’est pas interchangeable. Les règles fixées par l’État et l’implication des acteurs du territoire seront donc cruciales », souligne Thomas Cormier. Pour préserver leur développement économique, les collectivités pourraient en effet être tentées de recourir au maximum à la compensation.

Bon fonctionnement écologique des sols

Dans une contribution à l’atelier Scot du congrès de l’AMF, Frédéric Cuillerier, maire de Saint-Ay et président de l’Association des maires du Loiret, a proposé d’intégrer dans le calcul de la compensation ZAN des aménagements urbains contribuant à protéger l’environnement comme les déchèteries et les pistes cyclables. Au contraire, pour Nicolas Cornet, écologue au département Environnement de l’Institut Paris Région, « le ZAN devrait permettre de restaurer le bon fonctionnement écologique des sols. Quels sols naturels conserver ? Lesquels renaturer en priorité ? Ce volet qualitatif est absent du dispositif de mesure ». C’est en ce sens que le projet Muse (2017-2020) du Cerema vise à qualifier la qualité/multifonctionnalité des sols avant artificialisation pour l’intégrer dans les documents d’urbanisme des collectivités.

Quel scénario pour atteindre le ZAN ?

Quand et comment atteindre le zéro artificialisation nette en France ? Dans un rapport de juillet 2019, France Stratégie propose un scénario à 2030 en réduisant de 70 % l’artificialisation brute et en renaturant 5 500 ha de terres artificialisées par an. Outre un suivi précis de l’artificialisation, il suggère d’imposer une obligation de densification dans les PLU, d’exclure du dispositif Pinel ou du prêt à taux zéro les constructions sur des terres non artificialisées et d’exonérer de taxe d’aménagement les projets qui ne changent pas l’emprise au sol bâti. Il évoque également la mise en place d’une gouvernance de l’artificialisation des sols et d’un mécanisme conditionnant l’artificialisation à une renaturation équivalente. En décembre 2019, le CGDD a renouvelé l’exercice avec un scénario ZAN décalé à 2050, misant en plus sur la résorption de la vacance. L’État devra donc trancher sur le délai d’atteinte de l’objectif.

Cet article se poursuit avec l’interview de Philippe Schmit, secrétaire général de l’Assemblée des communautés de France (AdCF).                                                                                                                                                                                                                            

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