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Débat

Charles Guené : « Vers une nouvelle gouvernance fiscale plutôt qu’une utopique autonomie fiscale »

Publié le 09/01/2020 • Par Auteur associé • dans : A la Une finances, Actu experts finances, Billets finances, France

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Suite à l'interview de Michel Bouvier, professeur des universités et président de Fondafip prônant davantage d'autonomie fiscale aux collectivités locales pour redonner un sens à l'impôt auprès des citoyens du XXIe siècle, le sénateur (LR) de la Haute-Marne, explique pourquoi le retour à une certaine autonomie fiscale ne répond pas à l'enjeu actuel. Le débat est ouvert.

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Charles Guené

Charles Guené

Sénateur de la Haute-Marne

Je partage pleinement la vision du Professeur Michel Bouvier telle qu’il l’a exprimée dans son interview publiée le 7 novembre dans le Club Finances de la Gazette des communes, quant à l’impact de la mondialisation et du numérique sur l’impôt et sur l’évolution de sa nature même.

Des mouvements profonds induisent la fin de l’établissement stable et la substitution de l’aire de consommation – ce nouveau monde globalisé ne me semble cependant pas préfigurer le renforcement de l’impôt local.

L’histoire de l’impôt en France, comme le point d’évolution où nous nous trouvons au plan international me semblent plutôt plaider, certes pour la nécessité de contrecarrer le processus de recentralisation français, mais pas pour la voie de la constitutionnalisation de l’autonomie fiscale.

La solution me parait plutôt résider dans une nouvelle gouvernance, par les collectivités locales de la ressource nouvelle qui se met en place.

Flux et reflux de l’autonomie fiscale au cours de l’Histoire

L’initiative de l’impôt appartenait à l’origine au roi et nécessitait le consentement de ses sujets, qui fut souvent éclipsé par l’absolutisme, notamment sous Louis XIV.

Du domaine royal il passa au Parlement au fil d’un long processus qui se sanctuarise à la Révolution. A noter que dès cette période, les communes vont œuvrer pour consacrer une autonomie conquise par les villes et tenter d’arracher vainement le droit à l’impôt. Elles en garderont un statut particulier parmi les collectivités.

Au début du XXème siècle, avec Caillaux, il s’en fallut d’un cheveu pour que le système des « centimes additionnels et des principaux fictifs » ne soit validé dans ce sens.

Une seconde opportunité sérieuse se présentera avec les Trente Glorieuses, où l’Etat ne pouvant assumer le développement colossal du pays, imagina de transférer un droit à la levée de l’impôt aux collectivités pour qu’elles se substituent à lui dans la course au progrès qui semblait sans fin. Ce furent les folles années fiscales de 1958 à 1975 où on put imaginer que l’heure était enfin venue.

Las ! la crise pétrolière vint frapper les économies occidentales et faire apparaitre le premier déficit budgétaire, en 1975, ce qui douchera ces velléités d’indépendance fiscale.

Aussi, durant la période1975 – 1980, nous allons vivre, à la fois une euphorie des finances locales, dopée par une décentralisation prometteuse, alors que simultanément, un pouvoir central tentait de reprendre ce qu’il avait imprudemment donné (ou prêté), afin de maîtriser ses propres finances.

Les collectivités, tout à leur âge d’or, ne percevront pas ce mouvement inverse et considéreront qu’elles jouissaient de droits acquis, jusqu’à ce que l’Etat, dans la relation particulière que lui donne la Vème République avec le Parlement, ne commence à réduire leurs prérogatives. De 1990 à 2010, l’Etat, par la main du Parlement, va reprendre son droit à l’impôt, mais par une étude plus détaillée de la genèse de notre beau système, je vous renvoie à l’excellente analyse de Laurence Tartour (LGDJ 2012).

Illusion de l’autonomie fiscale

Ainsi donc s’impose la réalité que l’impôt local obéit à une double légitimité. Comme tout impôt, il doit faire l’objet d’un consentement citoyen, mais en outre et avant tout, il reste lié à la décision du législateur, dont il a reçu temporairement délégation.

Or depuis un demi-siècle, l’illusion s’était répandue que le « transfert » de l’impôt alors engagé était définitivement acté et que les collectivités jouissaient de l’autonomie fiscale…

Il n’en était rien, d’ailleurs, il fallut attendre 2003 pour que le législateur soit appelé à trancher et lors du vote « des dupes » de l’article 72-2, l’illusion fut constitutionnalisée, sans que l’ambiguïté ne soit dissipée.

L’autonomie financière était consacrée, laquelle relevait plutôt de la mise en place du cadre d’une libre administration, à partir de ressources globalement garanties.

Depuis, la situation s’est même aggravée avec les contrats « de Cahors », pour le moins léonins…

Contre l’autonomie fiscale au niveau métropolitain

Michel Bouvier affirme que nos concitoyens sont devenus des consommateurs et entendent désormais retirer une qualité de service de leurs impôts et dès lors les collectivités doivent reprendre le pouvoir et leur autonomie fiscale pour arguer de leur légitimité face au tout puissant citoyen-contribuable. Pour ce faire, il conviendrait d’institutionnaliser le pouvoir fiscal local dans cette gigantesque métamorphose et surtout d’endiguer l’hypercentralisme jacobin, pour s’adapter et prendre appui sur une métropolisation toute puissante et vecteur d’un ordre nouveau…

Je ne pense pas que ce soit le sens de l’histoire fiscale, ni même une bonne chose pour notre Pays, mais je partage avec Michel Bouvier, l’affirmation de la nécessité de redonner un autre sens à notre système fiscal local en mettant fin à une hypercentralisation castratrice.

L’évolution récente de la fiscalité en France et en Europe nous démontre chaque jour que nous nous acheminons vers une réduction de l’autonomie fiscale.

Nos voisins européens, même si nous devons nuancer cette analyse, à l’aune du principe fédéral qui les régit presque tous, sont gouvernés par l’affectation de parts d’impôts nationaux et la place de l’impôt local se réduit lorsqu’il n’est pas reporté au niveau national, pour faire l’objet d’un partage, comme en Italie.

En France, nous avons pu mesurer comment de la suppression de la TP à celle de la TH, l’Etat s’est évertué à « dé-territorialiser » l’impôt local, dans le double souci d’en contrôler le quantum, pour maîtriser la dépense publique, mais aussi pour en assurer une plus juste répartition.

Demain, ce sera le tour de la C3S, puis de la CVAE et probablement du Foncier Bâti, semble-t-il…

Les départements et les régions ne disposent d’ailleurs déjà plus du levier fiscal. Ils ne semblent pas s’en émouvoir, au-delà des postures d’usage et nonobstant le déséquilibre structurel des ressources des premiers.

Motivation de l’Etat pas que budgétaire

Les motivations de l’Etat ne sont pas que budgétaires, elles relèvent aussi d’un souci d’équité nationale dont il semble le seul garant, devant l’inertie et l’absence de prise de responsabilité des collectivités.

Alors que partout ailleurs les partenaires ont organisé une gouvernance au sein de laquelle s’effectue le partage de l’impôt entre les niveaux des collectivités et en fonction de leurs charges et richesses, nous persistons dans un système de rapport de force Etat/collectivités locales, où la défiance le dispute au mépris et où le Parlement n’est que l’ombre de ce qu’il devrait être.

En réalité, le Parlement est devenu le lieu d’arbitrage d’une péréquation horizontale, à fleuret moucheté, où les territoires plus nantis et ceux les moins dotés s’affrontent, dans un immobilisme confondant, dans le double mouvement crépusculaire de dé-territorialisation de la ressource et d’essoufflement d’une péréquation subie.

Parallèlement, le bloc communal vient de signifier, par la voix du Sénat, un coup d’arrêt à la métropolisation sans limite. L’évolution qui se dessine est très claire et conduira inévitablement à un partage d’impôts nationaux, permettant une péréquation plus verticale et bien sûr la maîtrise des prélèvements obligatoires recherchée par l’Etat, en ces temps d’impasse budgétaire.

L’autonomie fiscale, une illusion

Sous la réserve marginale du maintien d’un lien fiscal entre le citoyen et la cité, qui appartient à la tradition démocratique française de la Commune, il est donc parfaitement illusoire de vouloir (re)fonder institutionnellement l’impôt local autonome.

Notre pays ne saurait se satisfaire d’une acceptation libérale de l’évolution vers un impôt consommateur. Le nouveau système local doit certes s’opposer à la centralisation du pouvoir fiscal, non à travers le Graal de l’autonomie fiscale, mais au profit d’une nouvelle gouvernance systémique que les collectivités locales arbitreront avec le Parlement, en tenant compte d’une part des nécessaires équilibres budgétaires nationaux et de la dépense publique, et d’autre part de ceux qu’exige l’équité territoriale dans la répartition de la ressource.

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