Transfert d’une part de TVA : vraiment un mauvais deal ?

A partir de 2021, les intercommunalités et les départements percevront une quote-part de TVA en compensation des produits de la taxe d’habitation pour les premières et de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) pour les seconds. Le gouvernement a bien fait la promesse d’une compensation à l’euro près, mais les associations d’élus n’y croient pas, à juste titre au vu des précédentes compensations, notamment celle de la feue-taxe professionnelle.

TVA fluctuante

Quelles que soient leurs réticences, les départements et les intercos devraient être, après le vote définitif du PLF 2020 en fin d’année, dépendantes de la dynamique de la TVA, c’est-à-dire de la consommation intérieure ou encore de la croissance économique, du niveau de vie des Français, de l’évolution du chômage, de la conjoncture internationale, voire d’un tweet de Trump ou d’une explosion d’un pipe-line dans le désert arabique… Autant de facteurs incontrôlables depuis la communauté de commune du Grand Cubzaguais (Gironde) par exemple ou du département de l’Ariège.

Les élus locaux tiennent aussi à leur taxe locale à pouvoir de taux pour assurer un lien entre les habitants et leur territoire, même s’il faudrait savoir combien d’entre eux savent qu’une part de la taxe d’habitation et foncière qu’ils acquittent sont fléchées vers leur interco et leur département.

Selon un calcul fait par KPMG et présenté à la dernière rencontre d’actualité de la Gazette des communes à Paris sur le PLF 2020 le 22 octobre, le transfert de la TVA réduira l’autonomie fiscale des EPCI de 54 % à 35 %, mais anéantira surtout celle des départements, passant de 76 % à 0 !

L’exemple des régions

Mais vit-on moins bien avec aucune latitude d’action fiscale ? A maints égards, l’exemple des régions est inspirant. D’une part, le remplacement de leur dotation globale de fonctionnement (DGF) par une part de TVA en 2018, s’avère pour le moment un bon deal financier avec un surcroît de recettes évalué à près de 400 M€ l’an dernier selon la Cour des comptes. D’autre part, la légitimité de l’échelon régional n’a pas paru entamée par la fin de son autonomie fiscale auprès des contribuables, et ce, malgré la refonte de la carte régionale en 2016.

Les élus départementaux ne font pas le même calcul. Selon l’Assemblée des départements de France (ADF), le rendement de la TVA s’avère moins intéressant que celui de la taxe foncière. L’association a même chiffré le manque à gagner si le transfert avait eu lieu en 2005 : 4,6 milliards d’euros (environ 250 M€ par an), soit une perte de 31,6% par rapport aux recettes du foncier bâti de 2017. En effet, les départements ont largement poussé les feux de la TFPB avec une augmentation de 66 % sur les dix dernières années.

Rien à voir avec les + 24 % de la TVA sur la même période. Le cabinet Exfilo a compilé les données du rapport de juillet 2015 sur la TVA du Conseil des Prélèvements Obligatoires, et celles des séries longues diffusées par l’Insee (série 1995-2018, du 22/05/2019) pour calculer l’évolution des produits nationaux de TVA sur la période 1995-2018. Le cabinet d’expertise en finances locales conclut :

« En moyenne, entre 1995 et 2018, le produit de TVA a progressé de +2,8% par an. Et le produit de TVA n’a diminué qu’une seule fois sur cette période, en 2009 de -5,4%. »

Garantie de ressources

Ce résultat montre que la nature cyclique de la TVA est toute relative. Il faut en effet une crise majeure pour assister à un retournement en 2009, quasiment comblé dès l’année suivante. Conscient des risques de variations, le gouvernement a toutefois créé un fonds de garantie de 250 M€ par an « pour éviter le risque d’effet ciseau en cas de retournement de conjoncture » faisait valoir le sous-directeur à la Direction générale des collectivités locales (DGCL) Arnaud Menguy, lors de la présentation du PLF 2020 le 22 octobre à Paris. A partir de 2021, ce fonds absorbera et pérennisera le fonds de stabilisation de 115 M€ des départements.

De plus, cette hausse moyenne annuelle de +2,8 %, pour ne pas être exponentielle, est d’une part relativement soutenable et, d’autre part, peut apparaître en fait comme une aubaine pour des territoires en déprise qui s’en contenteraient bien aujourd’hui.

A telle enseigne que certains présidents de départements, solidaires en façade avec leurs homologues au nom de la défense de l’autonomie fiscale, troqueraient en fait volontiers le foncier bâti contre la TVA : « l’unité des présidents de département est souvent un consensus de façade. Nombre de départements ruraux m’ont déjà dit : on peut me retirer le foncier bâti ou les DMTO, pour ce que ça me rapporte », confirmait Jean-René Lecerf, président du département du Nord après le congrès de l’ADF à Bourges du 16 au 18 octobre. Si, au nom d’un principe d’autonomie fiscale parfaitement défendable, le transfert de la TVA est une mauvaise nouvelle, il a donc aussi des avantages pratiques que certains élus pragmatiques ont bien compris.

Plus de risques politiques qu’économiques ?

Pour peu que le taux de la TVA lui-même ne soit pas modifié comme certains candidats à l’élection présidentielle ont été tentés de le faire en 2017  : François Fillon voulait l’augmenter de 2 points, Jean-Luc Mélenchon ou Jacques Cheminade voulaient la réduire pour les produits de première nécessité, l’augmenter pour ceux de luxe, Benoît Hamon souhaitait la moduler selon l’empreinte écologique, Nathalie Arthaud rêvait de la supprimer. Davantage que des soubresauts économiques, les collectivités ont plus à craindre des promesses politiques.