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Bonnes Feuilles

Le patron de la Fédération des travaux publics sonne le tocsin

Publié le 08/11/2019 • Par Romain Gaspar • dans : A la une, France

Bruno Cavagné
Twitter Bruno Cavagné
Président de la Fédération nationale des travaux publics (FNTP), Bruno Cavagné publie "Nos territoires brûlent, Redonner du pouvoir au local" (Cherche midi, 2019). Dans son ouvrage, ce grand défenseur du BTP et cadre du Medef appelle à relancer les investissements dans les infrastructures et à donner davantage de libertés aux élus locaux. Il critique le désengagement progressif de l’État et appelle à en finir avec le tout-métropole. La Gazette en publie les bonnes feuilles.

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Plus qu’un témoignage, c’est un plaidoyer pour une nouvelle donne territoriale. Depuis 2013, Bruno Cavagné dirige la Fédération nationale des travaux publics (FNTP). Dans un livre paru le 24 octobre dernier, intitulé Nos territoires brûlent, Redonner du pouvoir au local (éd. Le Cherche midi), le vice-président du Conseil d’orientation des infrastructures et membre du bureau du Medef lance un appel à l’Etat pour aider « les territoires, grands oubliés de la République ». Il alerte sur le mauvais état de nos infrastructures et les ravages du désengagement du pouvoir central.

Ce représentant du BTP, en lien avec les collectivités territoriales, plaide pour un nouvel acte de décentralisation et la fin de la métropolisation dans nos politiques d’aménagement du territoire. « Ce que je propose dans mon livre, c’est d’aller beaucoup plus loin que ce qu’il est envisagé actuellement par les pouvoirs publics. Je propose de créer un véritable droit territorialement différencié », confie l’auteur. La Gazette publie ci-dessous quelques extraits du diagnostic et des solutions de son livre.

Les territoires sacrifiés de la République

« Je travaille depuis plus de trente ans sur le terrain avec des citoyens, des élus, des entreprises, des dirigeants publics et privés et j’en retire deux grandes leçons. La première est que depuis plusieurs années nous avons porté un discours sur l’urgence sociale, mais pas sur l’urgence… territoriale. Une large part du territoire français et de sa population, à l’écart du dynamisme des métropoles, souffre d’oubli. Il n’est pas question de condamner la grande ville ni de fantasmer une campagne idéale. Mais de réaliser que la République française se délite si elle n’embrasse pas toute sa géographie.

Réinvestir l’espace français dans son ensemble, réconcilier centres et périphéries, recréer du lien : voilà le moyen, à mon sens, de réussir à la fois la transition écologique, la prospérité économique et la cohésion sociale. Or, à ce jour, le gouvernement n’a pas suffisamment investi dans les territoires: mobilité, éducation, numérique. Le second malheur français, justement, se trouve là : la France manque cruellement, depuis une trentaine d’années, de vision économique. Une vision économique suppose deux choses : la première, c’est de poser un vrai diagnostic sur les maux de l’économie française. Or, aujourd’hui, le diagnostic est inexact: notre économie ne souffre pas d’un État absent, mais absent là où il devrait être, c’est-à-dire sur les dépenses d’investissement.

Il y a plusieurs raisons au malaise des territoires français. La crise économique de 2008, nous disent les experts, a précipité des tendances auxquelles tous les territoires n’ont pas su faire face de la même façon. D’abord, la métropolisation accélérée sur la dernière décennie a généré toute une nouvelle géographie économique. Ensuite, le peuplement s’est considérablement intensifié autour de ces grands pôles urbains. L’armature des petites et moyennes villes qui avait longtemps tenu le pays, elle, s’est fragilisée. Les espaces ruraux ont divergé entre eux, certains tirant leur épingle du jeu, d’autres non. Enfin, le mouvement de reconversion industrielle a précipité le décrochage de pans entiers du territoire. Mon regard est, plus simplement, celui du terrain.

J’identifie deux facteurs expliquant les inégalités territoriales actuelles. D’abord, un facteur économique. Le modèle dominant ces dix dernières années en France a été celui de la métropolisation : on a cru que la croissance des métropoles entraînerait systématiquement derrière elle tout un territoire. Or cela n’a pas toujours été le cas: certains territoires sont restés complètement à l’écart du dynamisme urbain. Sans compter que dans ces agglomérations ultrasaturées il est de plus en plus difficile de « bien vivre ». L’autre facteur est politique et structurel : lentement mais sûrement, l’État s’est désengagé des territoires. Ce retrait n’a pas toujours été compensé par la décentralisation. Sur certains domaines techniques clés comme les infrastructures, il y a eu une perte en compétences importante. Les élus locaux, surchargés de demandes et faute de moyens suffisants, ont souvent envie de jeter l’éponge. Comprendre ces mécanismes est indispensable si on veut redonner ses chances à notre projet républicain. Pendant qu’il en est encore temps.

Etat d’alerte sur nos infrastructures

Les infrastructures sont les veines du corps France. Elles sont l’un des principaux critères d’attractivité d’un territoire, notamment pour les investissements étrangers. Elles sont aussi une nécessité première du quotidien — pour aller travailler, emmener ses enfants à l’école, échanger avec les autres, avoir l’eau et l’électricité à la maison, la 4G dans la rue. Elles sont aussi une condition d’avenir, car c’est par elles que passera la transition écologique et énergétique. Et ce sont elles qui resserrent la trame du territoire, relient les régions, les espaces. Le mauvais état ou le mauvais maillage de nos infrastructures nuit donc gravement à la cohésion territoriale – et par ricochet, à notre capacité à faire France commune. Or il faut regarder la réalité en face : nos infrastructures se dégradent.

Dans le classement sur la compétitivité globale établi chaque année par le World Economic Forum, la France a régressé de six places en cinq ans en matière de qualité des routes. Elle était première, sur les 140 pays étudiés, en 2012. En 2017, elle n’était plus que septième. Je me souviens, peu avant les primaires de l’élection présidentielle de 2017, avoir expliqué cela à Alain Juppé, qui en a été très surpris. Faire progresser la France, avait-il réagi en substance, c’est nous améliorer là où nous le pouvons, mais c’est aussi et surtout garder l’avantage là où nous l’avons toujours eu ! Il faut corriger nos faiblesses, oui, mais surtout maintenir nos forces.

Sur les 12000 ponts du réseau routier national français — c’est-à-dire les 12000 kilomètres d’autoroutes et de routes nationales gérées par l’État, avec leurs millions d’usagers quotidiens, un sur trois a besoin de réparations, d’après un récent audit externe commandé par le ministère des transports. Pire, 7 % des ponts présentent un risque d’effondrement: « Un pont par jour disparaît de la liste des ponts sécurisés», dit l’audit, et « aucun scénario ne permet le maintien de l’état actuel du parc d’ici vingt ans». Un constat qui fait froid dans le dos, particulièrement après l’effondrement du pont Morandi à Gènes, en août 2018, qui a fait 43 morts. D’autant que ce n’est que la partie émergée de l’iceberg : on ne parle ici que des 12000 ponts gérés par l’État. Dans quel état sont les 170 000 autres, gérés par les collectivités territoriales ? On ne dispose même pas d’un diagnostic précis.

Du côté des routes gérées par l’État, d’après le même rapport, si rien n’est fait, dans moins de vingt ans, 62 % des chaussées seront « très dégradées.. En 2016, 17 % des routes nationales étaient gravement endommagées en métropole, soit 2040 kilomètres au total. Il n’y a pas de mystère : si les voiries sont en si mauvais état, c’est faute d’entretien. L’audit externe réalisé en 2018 estime à 1,3 milliard d’euros en moyenne le coût des dépenses annuelles à prévoir pour l’entretien et la remise en état du réseau. Or ce sont 666 millions d’euros seulement qui y sont consacrés chaque année. L’État français investit moins dans son réseau routier que nombre de ses voisins européens, Pays-Bas, Autriche, Suisse ou Grande-Bretagne. Le Royaume-Uni consacre 80000 euros par kilomètre et par an à son réseau, la France 50000 euros.

Problème de financements

La somme consacrée en France à l’entretien des ouvrages d’art — c’est-à-dire entre autres les ponts, les châteaux d’eau, les tunnels, les barrages… — représente en moyenne 0,2% à 0,25 % de la valeur à neuf des ouvrages, alors que, pour préserver un ouvrage, il faudrait un effort d’entretien quatre à sept fois supérieur (0,8 à 1,5%). Le réseau ferroviaire historique lui aussi vieillit. Dès 2005, l’École polytechnique fédérale de Lausanne avait alerté sur cette dégradation inquiétante. pourtant, un audit de 2018 pour SNCF Réseau tire de nouveau le signal d’alarme: sur les 49000 kilomètres de voies de notre patrimoine ferroviaire, 11 000 ont atteint leur durée de vie maximale. 25 % des ouvrages d’art sont dégradés, dont 10% présentent de fortes avaries.

Autre exemple que je connais bien, celui du réseau d’eau potable : un litre d’eau potable sur cinq se perd dans la nature en raison de fuites de canalisations en France — soit un total impressionnant de 1300 milliards de litres d’eau, ou 430000 piscines olympiques par an ! C’est du volume d’eau traité qui se perd, mais qui est quand même payé par les consommateurs. Là encore, on n’investit pas assez: nos canalisations sont renouvelées en moyenne tous les 167 ans, quand elles ont une durée de vie en bon état de seulement 50 à 75 ans ! Les Assises de l’eau organisées par le gouvernement en 2018 et 2019 ont eu pour objectif de trouver des solutions.

Mais si tout le monde s’accorde sur les constats et les actions à mener, notamment mieux entretenir le réseau, la question qui se pose est toujours celle des financements — j’y reviendrai. La dégradation des infrastructures, je le répète, ce ne sont pas seulement du béton qui s’effrite, des nids-de- poule en pagaille sur la chaussée ou des fuites d’eau. C’est la sécurité des usagers. C’est la possibilité d’un lien concret entre les lieux, entre les gens, aux quatre coins de la France. C’est, enfin, un levier de croissance durable: dans notre secteur, les innovations sont nombreuses pour réduire l’empreinte carbone, favoriser les énergies renouvelables, promouvoir les mobilités propres. Nos infrastructures, en d’autres termes, sont un ciment du vivre ensemble et du pacte républicain.

Pour un droit à la différenciation des territoires

Les territoires, c’est du sur-mesure : chacun a ses atouts, ses faiblesses, et il faut composer avec. C’est aussi ce que nous dit le démographe Hervé Le Bras : « Il faut redonner aux échelons locaux une capacité d’action. Il ne faut plus de règles qui s’appliquent uniformément Sur tout le territoire. » Le Sénat le confirme : « Les incertitudes sur la possibilité d’assurer une redistribution massive de la croissance métropolitaine requièrent de soutenir des projets de développement propres aux espaces extramétropolitains.» Jérôme Monod allait dans le même sens : les ministères, « considérant le territoire comme un ensemble homogène, ne sont nullement préparés à différencier leur action en fonction des atouts et des besoins de chaque région. La surconcentration urbaine ne devrait plus être considérée comme une fatalité mais simplement comme une étape du développement du pays.»

Je rejoins leurs conclusions: il faut laisser faire les élus, qui connaissent leurs espaces mieux que personne, notamment en favorisant la différenciation. La troisième limite économique au scénario du tout- métropolitain est qu’il est daté. Or aménager le territoire, c’est envisager l’avenir: par exemple, les dépenses faites pour améliorer les transports dans une région dépeuplée auront, dans dix ou quinze ans, un rendement meilleur pour la productivité et la qualité de vie que celles faites dans une région déjà saturée. Les principales décisions d’investissement concernant le tracé des autoroutes et des TGV, le plan de développement des métropoles… devraient faire l’objet d’une anticipation sur une longue période, quitte à les infléchir quand apparaît un événement nouveau.

Il y a encore trente ans, dans une économie industrielle, la concentration du capital matériel et humain en un même lieu était indispensable pour augmenter la productivité. Ce n’est plus nécessairement vrai dans l’économie digitale. La «plateformisation» et la création de richesse en réseau, l’évolution fulgurante des métiers et des techniques n’imposent plus nécessairement d’être présent sur le lieu de production.

Une simplification par le bas

J’identifie trois leviers d’action clairs — trois pactes à passer entre la République et ses territoires. Un pacte girondin, c’est-à-dire un nouvel acte de la décentralisation, innovant, qui redonne des marges de manœuvre aux collectivités pour agir au plus près de leur terrain. Un pacte européen, pour revaloriser l’Union, et desserrer du même coup le carcan budgétaire qui bride l’activité des territoires. Un pacte intergénérationnel, enfin, qui cible l’investissement sur de grands secteurs d’avenir — transition écologique, éducation, santé, mobilité, numérique, services, emploi — pour répondre durablement aux problématiques locales.

Pour réintroduire bon sens et pragmatisme, pourquoi ne pas imaginer un droit adapté et différencié aux différents échelons de la République ? Si on a réussi en droit du travail, complexe et sensible, ou encore en matière d’urbanisme où les règles sont déjà très décentralisées, pourquoi cela ne serait-il pas possible dans d’autres secteurs du droit clés pour la vie des territoires, comme le Code de l’environnement ou celui des marchés publics ? Les élus en sont très demandeurs et multiplient les appels en ce sens. Il s’agirait de définir au niveau de l’État, pour chaque pan du droit concerné, un socle de normes fondamentales, « indérogeables » d’ordre public, s’appliquant dans tous les territoires, et d’attribuer une valeur supplétive aux autres règles, pour permettre aux élus d’adapter le droit à la réalité des territoires.

Dans notre État jacobin, ce serait évidemment une petite révolution : au lieu de tout édicter « d’en haut » — une norme générale et universelle qui s’applique à tous ce serait partir de la base, du terrain, l’État ne prenant en charge in fine de façon supplétive que ce que les autres échelons ne pourraient ou ne souhaiteraient pas faire. Les détracteurs d’une telle idée pourraient brandir la rupture d’égalité devant la loi. Certes, la nation s’est construite sur les principes d’égalité et d’unité. Mais aujourd’hui, cette uniformité des normes n’est justement plus gage d’égalité réelle sur le territoire. Et l’égalité républicaine serait toujours garantie par le respect, par tous et partout, des lois d’ordre public définissant les grands principes. D’autres pourraient s’alarmer d’une complexification du droit. J’y vois, au contraire, un immense élan de simplification par le bas. »

Questions à Bruno Cavagné

1) Les élus locaux reprochent souvent la main technocratique et comptable du Ministère de l’Economie et des Finances. Pourquoi allez-vous dans votre ouvrage à contre-courant de cette critique en reprochant plutôt la faiblesse de Bercy ?

Depuis quarante ans maintenant, le Ministère de l’Economie privilégie une approche comptable et une approche essentiellement courtermiste. La preuve ? Des ajustements à la baisse sur les dépenses d’investissement (qui pourtant créent des actifs et de l’activité) et une hausse continue des dépenses de fonctionnement. « L’endettement n’est pas forcément une mauvaise chose », écrivait Michel Pébereau, « Tout dépend de son utilisation. S’il sert à réaliser des dépenses qui permettront d’accroître le patrimoine et la capacité de production de richesses de la collectivité dans le futur, alors les pouvoirs publics ont fait le bon choix ». Ma conviction profonde, et contrairement aux idées reçues, est que Bercy  dépense mal. C’est pourquoi pour répondre au malaise des Français, soigner nos territoires et notre République, notre pays doit redonner un cap à sa politique économique. La raison d’être de Bercy c’est alors affirmer une ambition économique pour la France de demain et d’investir dans l’avenir.

2) La métropolisation est-elle responsable de tous les maux des fractures territoriales ?

C’est le tout métropole qui représente aujourd’hui une impasse en faisant des métropoles l’alpha et l’oméga de nos politiques d’aménagements du territoire. Ce modèle véhicule en effet trois idées fausses. D’abord, la métropolisation fonctionnerait partout. En réalité, il faut regarder au cas par cas, en fonction des spécificités. Ensuite, elle aurait un effet de ruissellement sur le reste des territoires. Cet effet est très incertain et hétérogène. Certaines métropoles ont eu un impact positif sur le territoire comme Lyon, Nantes ou Bordeaux, tandis que d’autres n’ont eu aucun effet sur leur territoire à l’instar de Lille, Toulouse ou Montpellier ou même sont moins dynamiques comme Grenoble et Strasbourg, voire en difficulté comme Rouen et Nice. Enfin, la métropolisation serait inéluctable, inexorable. Or, ce n’est plus nécessairement vrai dans l’économie digitale.

J’aimerais ajouter qu’en parallèle de cette métropolisation, l’autre explication de l’abandon des territoires réside dans le désengagement progressif de l’État, ce retrait n’ayant pas toujours été compensé par la décentralisation. Il nous faut donc rétablir ensemble une égalité des chances territoriales.

3) Vous réclamez un droit à la différenciation entre les territoires. Le gouvernement à travers la ministre de la Cohésion des territoires, Jacqueline Gourault ne va-t-il pas déjà dans ce sens avec la préparation du projet de loi « 3D » -Décentralisation, Différenciation, Déconcentration- pour 2020 ? Faut-il aller plus loin ?

Ce que je propose dans mon livre, c’est d’aller beaucoup plus loin que ce qui est envisagé actuellement par les pouvoirs publics. Je propose de créer un véritable droit territorialement différencié. A l’instar de ce qui a été fait en droit du travail avec les ordonnances Macron, il s’agirait de définir, pour certains domaines du droit (environnement, marchés publics, fonction publique, etc.), un socle de normes fondamentales, indérogeables, d’ordre public, s’appliquant dans les territoires, et d’attribuer une valeur supplétive aux autres règles, pour permettre aux élus d’adapter le droit à la réalité des territoires, cette faculté d’adaptation du droit pouvant être éventuellement réservée aux petites communes (moins de 10 000 habitants par ex.). A la montagne, sur une île, près d’une frontière, en pleine campagne ou dans un bassin industriel, il est essentiel que le droit puisse être adapté à la réalité locale.

Cette différenciation territoriale des normes aurait alors 3 vertus : une  simplification, une meilleure compréhension et adhésion du citoyen à la norme, un surcroît d’attractivité pour certains territoires. Le pacte girondin que je propose dans ce livre serait donc une solution pour nos territoires en France.

4) Vous réclamez davantage d’investissements et de libertés pour les élus locaux. Mais comment éviter de retomber dans de précédents abus de certains maires bétonneurs voulant chacun absolument leur grand projet (autoroute, TGV, palais des congrès…) ?

Cette vision est bien sûr caricaturale.  Je ne connais aucun territoire qui regrette l’arrivée d’un TGV, tant les perspectives de développement derrière sont importantes, y compris pour les trajets du quotidien. Ceci dit, il n’est pas question encore une fois de tomber d’un excès à un autre en faisant la promotion d’un modèle tout TGV ou tout autoroute.

Dans un contexte budgétaire où chaque euro dépensé devrait l’être pour de bonnes raisons, il convient surtout de s’interroger sur l’utilité socio-économique des grands projets et le moins que l’on puisse dire c’est que les infrastructures produisent souvent de la valeur :  utilité économique, mais également  utilité sociale, utilité environnementale en contribuant activement à la transition écologique. Pour accompagner au mieux les élus dans leur tâche d’aménageurs du territoire, il est primordial de leur apporter un appui en matière d’ingénierie technique et financière, en priorité dans les petites collectivités.  Ce devrait être, je l’espère, le rôle de la future Agence nationale de cohésion des territoires.

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