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DÉCENTRALISATION
Le Sénat chamboule le projet de loi sur les maires
Arnaud Garrigues, Brigitte Menguy, Gabriel Zignani, Hélène Girard, Jean-Baptiste Forray, Mathilde Elie | A la une | France | Publié le 21/10/2019 | Mis à jour le 28/10/2019

Dans le droit fil de sa commission des lois, la Haute Assemblée a revu à la baisse le champ de compétence des intercommunalités et changé les modalités d’augmentation des indemnités des élus.

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A l’issue d’intenses débats en séance marqués par le dépôt de près de 1 000 amendements, le Sénat a achevé, le 18 octobre 2019, l’examen des articles du projet de loi « Engagement et proximité ». En attendant le vote solennel sur l’ensemble du texte le 22 octobre, gros plan sur les principales mesures adoptées [1]. Des dispositions qui, dans le droit fil des arbitrages de la commission des lois du Sénat, détricotent la loi NOTRe.

Des conférences des maires obligatoires

La Haute Assemblée a rendu obligatoire l’instauration d’une conférence des maires sauf si le bureau de l’intercommunalité comprend déjà tous les premiers magistrats des communes membres du groupement. « Cela montre bien la volonté Sénat d’imposer une norme à tous, là où nous souhaitons une loi de liberté », juge-t-on dans l’entourage du ministre délégué aux Collectivités, Sébastien Lecornu.

Dans le même sillon, la Haute Assemblée a étendu le champ du pacte de gouvernance intercommunale qui fera l’objet d’un débat au sein des conseils municipaux dans les neuf mois qui suivront l’installation des nouvelles communautés, après les élections de mars 2020. Parmi les nouveaux chapitres, la mutualisation des services entre l’EPCI et les communes.

Eau et assainissement : le transfert redevient optionnel

Voilà un sujet qui est tout sauf un long fleuve tranquille : les sénateurs  ont en effet considérablement revu la partie du projet de loi « engagement et proximité » consacré au transfert des compétences eau et assainissement.

Dans sa version initiale, le gouvernement avait prévu de conserver le caractère obligatoire de ce transfert de compétences, mais de l’assouplir en autorisant une délégation de ce service à une commune. Lors des débats, le ministre des Collectivités, Sébastien Lecornu, a d’ailleurs expliqué sa position : « Ce qui est aberrant, c’est d’imposer à la régie d’eau d’une commune qui fonctionne bien depuis un siècle de cesser son activité pour transférer toute la compétence à l’intercommunalité. C’est là qu’est le nœud du problème. Le caractère intransigeant du transfert de compétence a nié la réalité territoriale, historique et géographique ».

Mais ce n’est pas ce principe qu’ont retenu les sénateurs, qui ont redonné à ces deux compétences un caractère optionnel pour les communautés de communes, mais aussi pour les communautés d’agglomération (sachant que pour les communautés urbaines et les métropoles, la date limite du transfert est déjà passée). Dans l’entourage du ministère, on estime que ce choix « va compliquer la vie des maires », alors que l’idée initiale de cet assouplissement était d’introduire une flexibilité (à travers la délégation) tout en gardant une stabilité (le caractère obligatoire du transfert) ».

A l’ADCF, qui milite depuis longtemps pour le transfert de cette compétence au niveau intercommunal, cette évolution va dans le mauvais sens. « Ce qui nous inquiète, c’est le manque de visibilité que cela induit. D’autant que les atermoiements sur ce sujet provoquent une très grande instabilité et un climat politique très compliqué localement, sachant qu’il s’agit de compétences complexes à transférer, avec un impact important pour les agents ».

Un autre problème apparait : en l’état actuel de la loi, ce transfert de compétences doit se faire au 1er janvier 2020 (à l’exception des communautés de communes qui peuvent le faire au 1er janvier 2026, dans le cadre de la loi Ferran-Fesneau [3]).

Pour revenir sur ce calendrier, il faut absolument que ce projet de loi soit validé avant la fin de l’année. Sachant que le texte est en procédure accélérée, il faut donc que la commission mixte paritaire (CMP) qui se tiendra après le passage à l’Assemblée nationale soit conclusive. Et sachant que les sénateurs ont apporté des modifications importantes sur le volet eau ainsi que sur celui des indemnités des élus, il y a fort à parier que ce sont les deux sujets clés des négociations à venir dans le cadre de la CMP.

Extension de la tarification sociale de l’eau

Enfin, notons également que les sénateurs ont validé l’extension de la tarification sociale de l’eau. Alors qu’actuellement, ce dispositif relève d’une expérimentation prévue dans le cadre de la loi Brottes de 2013, désormais, ce dispositif pourra être mis en place sur tous les territoires, en y consacrant un montant maximal correspondant à « 2 % des montants hors taxes des redevances d’eau ou d’assainissement perçues, y compris les dépenses mentionnées à l’article L. 2224‑12‑3‑1 pour l’attribution d’une subvention au fonds de solidarité pour le logement ».

Renforcement des pouvoirs de police du maire

Après la vague d’émotion suscitée par le décès du maire de Signe [4]s, Jean-Mathieu Michel, renversé cet été par une camionnette occupée par deux hommes à qui il avait reproché de jeter illégalement des gravats, la commission des lois du Sénat avait lancé une grande consultation des élus [5]. L’objectif : identifier et quantifier les menaces et les agressions auxquelles ils sont confrontés. Un phénomène loin d’être anecdotique au regard des résultats présentés il y a quelques semaines [6].

Les sénateurs souhaitaient donc un texte ambitieux, à la hauteur des attentes des maires. Pour répondre aux violences dont ils sont victimes, ils ont ainsi présenté un plan d’action dont une partie des mesures ont été retranscrites dans le texte de loi.

Pour contribuer à la restauration de l’autorité du maire dans l’exercice de ses pouvoirs de police, les sénateurs ont voté pour la simplification de la mutualisation des polices municipales, le renforcement de la coordination entre les polices municipales, la police et la gendarmerie, et l’élargissement de l’information des maires concernant les infractions constatées dans leurs communes.

De plus, la Haute Assemblée a confirmé le renforcement des pouvoirs de police spéciale, concernant les établissements recevant du public et des immeubles menaçant ruine, en lui conférant des pouvoirs d’astreinte et d’exécution d’office, le pouvoir de fermeture administrative des débits de boissons actuellement dévolu au préfet, la création d’une procédure de mise en demeure permettant aux maires et présidents d’EPCI d’assurer une meilleure effectivité du droit de l’urbanisme, et la possibilité de prononcer des amendes administratives en cas de manquement à un arrêté du maire en matière d’occupation et d’encombrement du domaine public. Enfin, les sénateurs ont approuvé l’extension de la protection fonctionnelle aux maires et à leurs adjoints ayant reçu délégation.

Tout le décryptage du volet « sécurité » du projet de loi adopté au Sénat est à lire sur le Club prévention sécurité de la Gazette :

Possibilité de limiter les locations Airbnb à 60 jours

Les sénateurs ont profité de l’examen de ce projet de loi pour s’attaquer aux locations Airbnb qui font florès dans les métropoles, mais pas seulement. A l’initiative du groupe socialiste, ils ont donné aux maires la possibilité de restreindre ces locations à 60 jours, contre 120 actuellement. Une mesure qui devrait susciter un certain débat, à la veille de l’ouverture de la campagne des municipales.

Timide progrès de la parité

Les sénateurs socialistes n’ont pas obtenu gain de cause. La parité et le scrutin de liste ne s’appliqueront pas dans les communes de moins de 1 000 habitants comme ils le réclamaient. Maigre consolation, les exécutifs municipaux et communautaires devront refléter la répartition des sexes au sein de l’organe délibérant.

Le Sénat a aussi fait sien le principe de l’alternance dit « chabadabada » entre un homme et une femme (ou une femme et un homme) dans la présentation des listes pour postuler aux postes d’adjoint dans les communes de plus de 1 000 habitants.

Hausse des indemnités dans les petites communes

Fidèle aux préconisations de sa commission des lois, le Sénat a opté pour une hausse progressive du plafond des indemnités des maires. Un système qui passe par une augmentation de :

Le gouvernement, de son côté, préconisait une fusion des deux tranches de moins de 999 habitants avec celle de 1 000 à 3 499. Un dispositif qui aboutit à l’augmentation du plafond de 661 à 1 672 euros dans les communes de moins de moins de 500 habitants et de 1 205 à 1 672.

Au ministère des collectivités, on ne ferme la porte à aucune option. « C’est bien que, contrairement à certaines associations d’élus, le Sénat ait fait une contre-proposition », juge-t-on dans l’entourage de Sébastien Lecornu.

Renforcement du statut de l’élu

Fidèle à ses fondamentaux, le Sénat a musclé le chapitre consacré au statut de l’élu. En accord avec le gouvernement, il a étendu la prise en charge par l’Etat de la protection fonctionnelle des maires (Frais d’avocats) et des frais de garde pendant les réunions des conseils municipaux des élus de communes de moins de 3 500 habitants. Il a aussi renforcé les dispositions liées à la formation des édiles. La ligne budgétaire, consacrée à cet effet dans les communes, pourra désormais intégrer les actions de reconversion professionnelle.

Des conseils de développement à la carte

Après de longs échanges, l’article 23 du projet de loi relatif aux conseils de développement a finalement été adopté dans la version proposée par les co-rapporteurs.

Plus de suppression stricte pour ces outils de démocratie participative comme le craignait ses défenseurs [8], mais une création facultative pour les intercommunalités et ce, malgré la mise en garde de plusieurs sénateurs sur une mesure qu’ils jugent à contre-courant de la crise démocratique que le pays traverse. Car il faut mentionner que l’ensemble des dispositions relatives aux conseils de développement est, depuis l’adoption sénatoriale, abrogé dans le code général des collectivités territoriales, ce qui prive ces derniers d’existence légale.

Lors des débats, le sénateur socialiste Olivier Jacquin a pointé du doigt, ce paradoxe : « alors que nous traversons une crise démocratique qui est une crise de confiance entre les citoyens et leurs élus, vous rendez facultatif, sans étude d’impact ni évaluation, le seul dispositif rapprochant les élus intercommunaux des concitoyens ! »

En réponse, Sébastien Lecornu a rappelé son attachement aux conseils de développement qu’il a qualifié de « bons outils », tout en souhaitant laisser à « chaque conseil communautaire [le choix de] l’activer et le composer comme bon lui semble ».

Recours facilité à des groupements de commande publique

Pour simplifier le quotidien du maire, le projet de loi Lecornu veut faciliter le regroupement des collectivités territoriales pour les procédures de commande publique. Ce qui est fait grâce à l’article 16, qui a été modifié – à la marge – par les sénateurs.

Une des mesures de cet article 16 vise à contrer la difficulté pour les petites communes de passer et d’exécuter des marchés publics. Pour cela, il vient assouplir le cadre d’intervention des EPCI en matière de groupements de commandes. Concrètement, cette mesure tend à déconnecter l’intervention de l’EPCI des compétences qui lui ont été transférées. De plus, les EPCI pourront mener, à titre gratuit, tout ou partie de la procédure de passation ou de l’exécution de marchés publics pour le compte des membres de groupements de commandes constitués de communes membres et dont il peut également faire partie.

Le texte permet également qu’en matière de commande publique, soient conclues des conventions de services ad hoc entre plusieurs EPCI ou entre plusieurs communes, indépendamment de leur appartenance à un même EPCI.

Enfin, l’article 16 prévoit la création d’une commission commune pour l’attribution de contrats de concession par un groupement. La création de ce nouveau mécanisme a pour objectif de simplifier le recours à la mutualisation des contrats de concession par les collectivités ou les établissements publics locaux.

Adhésions élargies à l’Agence France locale

Les sénateurs ont ajouté, en séance publique, un article 16 bis qui a pour objectif d’élargir les catégories de personnes morales pouvant adhérer à l’Agence France locale (AFL). Aujourd’hui, seuls les EPCI dotés d’une fiscalité propre peuvent devenir actionnaire de l’AFL. Il en résulte qu’une même compétence peut être financée par l’AFL à un endroit, alors qu’elle ne l’est pas à un autre lorsqu’elle est exercée par un syndicat.

Les sénateurs veulent donc donner la possibilité d’adhérer à l’AFL à l’ensemble des groupements de collectivités territoriales (tant les EPCI à fiscalité propre que les syndicats de communes, les syndicats mixtes, les EPT …) et aux établissements publics locaux.

Le texte, après son vote du 22 octobre, va être transmis à l’Assemblée nationale. L’examen en commission débutera dès le 5 novembre et les débats en séance démarreront à la veille du congrès des maires, le 14 novembre. Le gouvernement, qui a déclaré l’urgence sur ce texte, mise sur une adoption définitive avant la fin de l’année.

Patrimoine : assouplissement du financement des travaux de rénovation

L’article 24, dit « amendement Bern », étend au patrimoine non protégé, la possibilité de s’affranchir de la règle des 20% de financement minimal par le maître d’ouvrage (prévue à l’article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales [9]). Ce, sous réserve de l’autorisation du préfet du département. Jusqu’à présent, seul le patrimoine protégé était concerné par cette possible dérogation.

L’assouplissement de la règle des 20% concerne essentiellement les petites communes et leurs groupements, qui peinent généralement à réunir 20% du montant des travaux. Le plus souvent, elles se retrouvent dans une situation de blocage, voire d’aggravation de l’état du bien patrimonial, lorsqu’une intervention urgente est nécessaire. Ce qui est le cas pour 2000 sites patrimoniaux considérés en péril par la mission « Bern ».

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