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Lutte contre les recours abusifs

La construction des logements collectifs est-elle freinée par le contentieux de l’urbanisme ?

Publié le 25/09/2019 • Par Léna Jabre • dans : Actu juridique, France

logements construction
AdobeStock
L'université Paris I a inauguré cette rentrée universitaire avec un colloque intitulé "La construction de logements, nouveau principe directeur du contentieux de l'urbanisme ?" L'occasion de revenir sur les récentes réformes qui se sont employées à favoriser la construction de logements. Mais avec quel résultat ?

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Pour ce colloque centré sur les évolutions récentes du contentieux de l’urbanisme, le master 2 Contentieux public et l’Association des juristes de contentieux publics, les organisateurs, se sont offert la présence de Christine Maugüé, présidente de la 7ème chambre de la section du Contentieux du Conseil d’Etat. Elle avait également dirigé la rédaction d’un rapport intitulé « Propositions pour un contentieux des autorisations d’urbanisme plus rapide et plus efficace » . Les propositions de ce rapport avaient été reprises en grande partie dans le décret du 17 juillet 2018 portant modification du code de justice administrative et du code de l’urbanisme et dans la loi Elan du 23 novembre 2018.

La lutte contre les recours abusifs

La construction des logements collectifs est ralentie par le contentieux de l’urbanisme, nous dit-on. En tout cas, la présidente introduit son propos en constatant que l’on fait porter beaucoup de responsabilités à ce contentieux, qui devient toujours de plus en plus complexe. Sa spécificité, au sein du contentieux administratif, s’accentue. Pour les magistrats administratifs, les dossiers d’urbanisme demandent une technicité croissante. « On est d’ailleurs frappé par la longueur et la complexité des raisonnements tenus dans les décisions », constate-t-elle.

Les pouvoirs publics étaient en attente de propositions permettant d’accroître la rapidité et l’efficacité de ce contentieux. Pour favoriser la construction de nouveaux logements. Il faut en effet savoir que le délai moyen de jugement des recours contre les permis de construire est de deux ans en première instance, de seize à dix-huit mois en appel et de quatorze mois en cassation. On sait aussi que la multiplication des recours abusifs et la systématisation des menaces d’annulation des permis de construire sont une réalité qui se traduit pour les maîtres d’ouvrage, au mieux, par des coûts contentieux et transactionnels de plus en plus lourds ; au pire, par l’arrêt de chantiers.

Et c’est ce qui a conduit à la réforme du contentieux de l’urbanisme à travers plusieurs textes, notamment : l’ordonnance du 18 juillet 2013, le décret du 1er octobre 2013, le décret du 17 juillet 2018 et enfin, la loi Elan.

Petit tour d’horizon des interventions de ce colloque éclairé.

La doctrine pose un regard critique sur les réformes

Florian Poulet, professeur à l’Université d’Evry, est sceptique quant à l’évolution de l’intérêt à agir des associations. La loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement a introduit une limitation temporelle à cet intérêt. L’article L. 600-1-1 du code de l’urbanisme nous dit : une association n’est recevable à agir contre une décision relative à l’occupation ou l’utilisation des sols que si le dépôt des statuts de l’association en préfecture est intervenu antérieurement à l’affichage en mairie de la demande du pétitionnaire.

Cette disposition est, pour cet intervenant, contestable. Notamment parce que le législateur a pris comme repère l’affichage en mairie de la demande d’autorisation du pétitionnaire, alors qu’on forme un recours contre la décision elle-même, et non sa demande. La loi Elan est allée encore plus loin en précisant que le dépôt des statuts de l’association en préfecture doit être intervenu au moins un an avant l’affichage en mairie de la demande du pétitionnaire, ce qui affecte encore l’intérêt à agir des associations.

Pour Rozen Noguellou, directrice du Gridauh, ces dispositions ne représentent pas un resserrement de l’intérêt à agir des associations. Dans les faits, elle relève que les avocats qui représentent les associations ne constatent pas vraiment de changement pour le contentieux : les associations de protection des quartiers existent déjà depuis longtemps, et le juge est finalement assez souple sur les critères géographiques et leur objet. Une association municipale a donc un intérêt à agir dans n’importe quel quartier de la ville. Et finalement, nous demande-t-elle, quelle association n’a pas dans son statut la protection du cadre de vie ?

Une justice rapide est-elle une justice expéditive ? Le rapport Maugüé proposait de réduire, dans les zones tendues, le délai de jugement à 10 mois pour les permis de construire des immeubles collectifs. Mais le décret du 17 juillet 2018 n’a pas repris ce critère géographique dans l’article R. 600-6 du code de l’urbanisme. Olga Mamoudy, professeur à l’Université Polytechnique Hauts-De-France, en retire un constat simple : dans une même commune, celui qui construit des logements collectifs bénéficiera d’un délai de 10 mois mais celui qui construit sa maison individuelle devra attendre plus longtemps. Cette mesure ne rompt-elle pas alors l’égalité entre les requérants ?

De même, la cristallisation des moyens prévue à l’article R. 600-5 du code de l’urbanisme est devenue automatique. Elle ne permet plus d’invoquer de moyens nouveaux, passé un délai de deux mois à compter de la communication aux parties du premier mémoire en défense. Cette disposition constituerait alors un appauvrissement du contrôle de légalité : certains moyens deviennent inopérants. Et même s’ils sont finalement très importants, le juge ne les contrôle plus. Cela oblige les parties à soulever dans des délais très brefs tous les moyens possibles. Pour Olga Mamoudy, « on perd en légalité ce qu’on gagne en stabilité ».

Réformer, d’accord, mais avec quelle efficacité ?

La conclusion de cet événement est revenue à Rozen Noguellou, qui affirme que le problème posé par ce colloque dépasse la question des recours. Pour preuve, le nombre de permis de construire des logements collectifs a encore diminué au mois d’août. A ses yeux, plusieurs autres facteurs sont à prendre en compte. Comme l’illisibilité (et ça ne va pas en s’arrangeant) de la règle locale d’urbanisme, qui est en plus instable (car politique). Ou encore la multiplication des recours annexes au permis de construire, comme le contentieux des autorisations environnementales.

Enfin, et plus largement, elle rappelle que cette pénurie de logements touche essentiellement les zones tendues. Ce constat renvoie à des questions plus larges d’aménagement du territoire : le développement des transports en commun, la concentration des services, etc. C’est donc la façon de penser le territoire et son aménagement qui interroge. Toujours intéressant de le rappeler.

Finalement, que retenir de ce colloque ? Que non seulement les réformes n’ont pas entièrement convaincu la doctrine, mais qu’en plus, elles ne parviennent pas à atteindre les objectifs annoncés. Le problème serait ailleurs.

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