Biodiversité

Zéro artificialisation des sols en 2030 : un scénario ambitieux mais possible

| Mis à jour le 05/08/2019
Par • Club : Club Techni.Cités

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Le plan biodiversité de juillet 2018 prévoit d’atteindre à terme le « zéro artificialisation nette »des sols. Un rapport de France Stratégie publié le 23 juillet dresse un état des lieux pour proposer des solutions ambitieuses reposant sur une densification renforcée couplée une renaturation des espaces artificialisés. Le même jour, un groupe de travail partenarial interministériel visant la lutte contre l’artificialisation des sols a été installé. Décryptage.

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Si chacun s’accorde sur le fait que l’artificialisation des sols est un des principaux facteurs de la perte massive et rapide de la biodiversité, il n’est pas simple d’évaluer précisément ce qu’elle représente. C’est un des constats du rapport publié ce 23 juillet par France Stratégie, publié à la suite du « plan biodiversité », présenté par le gouvernement le 4 juillet 2018. En effet, pour atteindre l’objectif « zéro artificialisation nette » des sols , il faut savoir de quoi on parle. L’auteur indique que l’artificialisation des sols se définit comme « tout processus impliquant une perte d’espaces naturels, agricoles ou forestiers (ENAF), conduisant à un changement d’usage et de structure des sols ». Mais, actuellement, si les statistiques confirment bien le phénomène, son ampleur varie beaucoup selon les sources de données.

Une information harmonisée

Le rapport fait référence à plusieurs bases de données : « Corine Land Cover », européenne, jugée insuffisante car les résultats sont obtenus par extrapolation, et l’enquête n’est réalisée qu’une fois tous les six ans. L’enquête Teruti-Lucas est quant à elle réalisée sur une base nationale par sondage (les résultats sont aussi obtenus par extrapolation à partir de points mesurés sur le territoire). Enfin, les fichiers fonciers (traités par le Cerema) portent sur des données déclaratives et ne traitent que des données cadastrées, sans traiter le non cadastré (routes, espaces publics, etc.) qui représente 4 % de la surface du territoire national.

Résultat : selon les bases, l’artificialisation des sols varie entre 16.000 hectares (Corine Land Cover) et 60.000 hectares par an (Teruti-Lucas) entre 2006 et 2012-2014. En définitive, le rapport reprend les données des fichiers fonciers jugées comme les plus fines, soit 23.000 hectares artificialisés par an entre 2006 et 2016. Cependant, il est préconisé « d’améliorer la connaissance sur les dynamiques d’artificialisation, en se dotant d’une base de données annuelle exhaustive sur l’usage des sols ». Et c’est déjà chose faite puisque l’Observatoire national de l’artificialisation des sols (Onas, inscrit dans le plan biodiversité et mobilisant l’Irstea, le Cerema et l’IGN) a été lancé le 9 juillet dernier. Le plan prévoit une publication tous les ans.

La France en retard

Premier constat du rapport : l’artificialisation des sols en France est supérieure à la moyenne européenne. En 2012, 5,5% du territoire était artificialisé contre 4% de la surface des 39 Etats européens étudiés (soit 3,1 millions d’hectares). Et si l’on prend l’étude Teruti-Lucas, le pourcentage s’élève même à 9,2% du territoire métropolitain, soit 5,1 millions d’hectares (dont 20% de sols bâtis, soit 1 million d’hectares).

Autre constat : le phénomène s’était accélérée en France à partir de 2003-2005 (80 000 hectares par an mais selon les données Teruti-Lucas). Puis, d’après les fichiers fonciers, disponibles depuis 2006 seulement, l’augmentation des terres artificialisées se serait nettement ralentie sur 2006-2016 (23 000 hectares en moyenne). Mais, fait important, cette croissance est plus élevée que celle de la démographie (+7,1 % contre +5,4 % sur la même période). A noter : un premier état des lieux actualisé est attendu fin septembre prochain, avec la publication du premier rapport de l’Onas.

Une dynamique inégalement répartie

Par ailleurs, le rapport confirme, à partir de données du Cerema à l’échelle communale, que la dynamique de croissance de l’artificialisation est très inégalement répartie sur le territoire. Elle se concentre sur les métropoles et les zones côtières. À l’échelle des communes, une corrélation est observée entre densité de population et taux d’artificialisation. Par ailleurs, selon « Corine Land Cover », environ un tiers des surfaces artificialisées sont dues à l’étalement urbain.

Plus précisément, ce sont les infrastructures de transport et l’habitat individuel qui sont les premiers responsables. Ainsi, en 2014, les sols artificialisés étaient dédiés principalement à l’habitat (42%) devant les infrastructures de transport (28%), le foncier des services (16%) puis les surfaces commerciales et économiques (14%). Mais le rapport souligne que 42 % des 1,2 million de constructions réalisées entre 2005 et 2013 l’ont été sur des zones déjà bâties, 26 % en continuité du bâti existant, 24 % par mitage (plutôt en zone peu dense) et 8 % par artificialisation dite de masse dans le cadre de grands programmes de construction collective (plutôt en zone littorale).

Logement en périurbain

Concernant les causes, le rapport pointe plusieurs facteurs. Les ménages affichent en France une nette préférence pour l’habitat individuel en milieu périurbain avec un prix du foncier plus faible qu’en centre-ville, même s’il faut désormais relativiser avec les coûts du transport. Le choix est aussi « positif » avec l’envie de nature. Ce différentiel de prix du foncier et d’imposition locale entre centre et périphérie peut de plus inciter les entreprises à s’implanter en périphérie… avec des possibilités de parking gratuit pour les usagers. D’après le rapport, le niveau élevé d’artificialisation des terres s’explique aussi par la sous-exploitation du bâti existant (logements et bureaux vides). Enfin, comme pour de nombreux sujets, le cadre fiscal (une trentaine de taxes) apparaît particulièrement touffu et n’est pas toujours adapté. En effet, « ces dispositifs fiscaux n’ont pas été conçus pour traiter l’enjeu de réduction de l’artificialisation des sols ». Ainsi, le dispositif Pinel concerne l’ensemble du territoire des communes en zones tendues, alors que ces agglomérations ont en moyenne 70 % de leur territoire en zone non artificialisée.

Trois scénarios pour 2030

Ce bilan étant réalisé, France Stratégie a élaboré 3 scénarios à horizon 2030 prenant en compte trois variables : la surface construite, le taux de renouvellement urbain et la densité de l’habitat (qui correspond à peu près au coefficient d’occupation des sols).

Le scénario « tendanciel »: si rien n’est fait, l’artificialisation pourrait concerner, en 2030, 288.000 hectares de plus qu’en 2016 au titre du seul bâti. Soit un peu plus que la superficie du Luxembourg…

Le scénario « densification forte »: une augmentation de la densité couplée à celle du taux de renouvellement urbain pourrait faire baisser la consommation d’espaces naturels qui atteindrait 5.500 hectares par an à horizon 2030.

Le scénario « complémentaire ambitieux » : on ajoute au durcissement des règles d’urbanisme du scénario 2, un renchérissement des terres avec un prix multiplié par 5 et une baisse du taux de vacance des logements, de 8 % (en 2015) à 6 %. On aboutit alors à 3.650 hectares par an à horizon 2030. Le rapport juge ce scénario difficile à mettre en œuvre.

Inciter à la renaturation

En définitive, la modélisation montre « qu’atteindre le « zéro artificialisation nette » dès 2030 nécessiterait de réduire de 70 % l’artificialisation brute et de renaturer 5 500 hectares de terres artificialisées par an ».

Et le rapport propose pour ce faire un certain nombre de pistes. Au delà de l’amélioration de la connaissance (déjà évoqué) qui permettra de mener des études pour évaluer les coûts et le potentiel des projets de renaturation, il faut favoriser la densification avec des outils réglementaires ou fiscaux : introduire dans les plans locaux d’urbanisme un coefficient d’occupation des sols minimal et fixer une part minimale de nouvelles constructions à réaliser sur des zones déjà artificialisées, exclure du dispositif Pinel et du prêt à taux zéro les constructions sur des terres non artificialisées, exonérer totalement de taxe d’aménagement les projets qui ne changent pas l’emprise au sol bâti (surélévation, rénovation, reconstruction)…

Il faut également structurer la gouvernance de l’artificialisation des sols : par exemple, définir dans les instruments de planification intercommunaux des cibles d’espaces naturels susceptibles d’être artificialisés ainsi que de surfaces à renaturer.

Il convient aussi d’étudier les mécanismes permettant de conditionner l’artificialisation des sols à une renaturation équivalente : instaurer des marchés de droit à artificialiser ou un malus sur l’artificialisation intégré à la taxe d’aménagement (les recettes serviraient à financer les opérations de renaturation des sols et de densification du foncier bâti existant) …

Des choix fin 2019 ?

« On démarre un groupe de travail commun, entre le ministère de l’Agriculture, de la Cohésion des territoires et de la Transition écologique », a déclaré ce même 23 juillet la secrétaire d’Etat Emmanuelle Wargon. La première réunion a permis de partager les recommandations des missions confiées au Comité pour l’Economie Verte (CEV), au Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) et bien évidemment à France Stratégie (avec ce rapport). L’objectif pour ce groupe est de formuler des propositions à la fin de l’année 2019.

 

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