Risques

Inondations : nouvelles définitions de l’aléa et des règles d’inconstructibilité

Par • Club : Club Techni.Cités
Sources : Technicités 

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Vingt-quatre ans après la publication de la loi Barnier instaurant les PPRi , un décret et un arrêté publiés au Journal officiel modifient la détermination de l’aléa et assouplissent les règles d’inconstructibilité. Décryptage.

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Inondations : apprendre à prévenir et à gérer le risque

Par Stéphanie Bidault, directrice du Cepri

Les plans de prévention des risques naturels (PPRN) prévisibles sont encadrés par les articles L. 562-1 à L. 562-9 du Code de l’environnement. Toutefois, ces articles ne précisent pas la manière dont est déterminé l’aléa de référence, ni les modalités amenant aux choix des zones inconstructibles qui étaient jusqu’à présent décrits uniquement dans des circulaires et des guides.

C’est chose faite avec le décret n°2019-715 du 5 juillet 2019 relatif aux plans de prévention des risques concernant les « aléas débordement de cours d’eau et submersion marine » et l’arrêté du 5 juillet 2019 relatif à la détermination, qualification et représentation cartographique de l’aléa de référence et de l’aléa à échéance 100 ans s’agissant de la submersion marine, dans le cadre de l’élaboration ou de la révision des plans de prévention des risques concernant les « aléas débordement de cours d’eau et submersion marine »,  parus au journal officiel en date du 7 juillet 2019.

Combler un vide réglementaire

Ce décret concerne l’élaboration des PPRN portant sur les aléas débordement de cours d’eau et de submersion marine. Pour rappel, 17 millions de personnes seraient soumises potentiellement au risque de débordement de cours d’eau (soit 1 habitant sur 4 et 1 emploi sur 3) et 1,4 million, au risque de submersion marine. Plus de 9 millions d’emplois seraient exposés aux débordements de cours d’eau et plus de 850 000 emplois exposés aux submersions marines. Enfin, 20% des habitations exposées aux submersions marines sont de plain-pied.

Le décret a pour objet de définir les modalités de qualification des aléas « débordement de cours d’eau et submersion marine » et les règles générales d’interdiction et d’encadrement des constructions. Il vise donc à uniformiser sur l’ensemble du territoire des pratiques jusqu’alors diverses.

Dans son contenu, ce décret consolide les exigences essentielles existantes, et s’appuie sur les jurisprudences, qui sont venues conforter les dispositions écrites dans les circulaires. Il vise à permettre une sécurisation juridique des PPR et à encadrer, harmoniser et objectiver leur mise en œuvre sur les différents territoires.

Définir la notion d’aléa de référence

Le décret précise tout d’abord la notion « d’aléa de référence ». Il est déterminé à partir de « l’événement le plus important connu et documenté ou d’un événement théorique de fréquence centennale, si ce dernier est plus important ». Dans le cas de la submersion marine, la hauteur de cet aléa de référence est majorée pour tenir compte « de l’élévation du niveau moyen de la mer due aux conséquences du changement climatique » (+ 20 cm). Ce décret ne traite ni du ruissellement, ni des crues torrentielles, ni des remontées de nappe.

La carte de l’aléa de référence s’appuie, autant que possible, sur des éléments certains et constants dans le temps. Sur les territoires dotés d’un système d’endiguement et d’une autorité compétente en matière de gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (Gemapi), la carte de l’aléa de référence doit prendre en compte des scénarios de défaillance du système d’endiguement. En effet, d’une part, une digue n’est jamais complètement infaillible, comme le stipule la jurisprudence du Conseil d’Etat  et, d’autre part, la pérennité de l’ouvrage n’est pas garantie dans le temps.

Dans ce contexte, la doctrine pratiquée amène à déterminer les secteurs protégés par des systèmes d’endiguement en appliquant des scénarios de défaillance. L’aléa de référence du PPR correspond en principe, à un événement de fréquence centennale, combiné avec des circonstances défavorables (défaillances des ouvrages de protection : rupture, brèches…). Cette règle a aussi pour objectif d’informer la population des risques résiduels  et de  l’exposition de son habitation ou de son activité au risque d’inondation. Les digues sont effectivement construites et gérées pour faire face à un certain type d’évènement mais ne protège pas de toutes les fréquences d’aléas. Par exemple, certaines digues sont conçues pour résister à une crue vingtennale mais ne résisteront pas à une crue centennale, alors même que les populations par la simple présence de ce type d’ouvrage, s’estiment protégées de tout.

Toutefois, le décret prévoit que la présence d’un système d’endiguement efficace apporte une plus-value en faisant diminuer l’occurrence du risque d’inondation, qu’il conviendra de prendre en compte (article  R562-11-7 du CE). Le décret prévoit en conséquence 2 dispositions relatives aux systèmes d’endiguement :

– en plus de l’aléa de référence, la carte d’aléa indiquera la zone protégée par le système d’endiguement, lorsque son niveau de protection est supérieur à l’aléa de référence;

– au niveau du règlement (interdiction ou non des constructions nouvelles), une différenciation des territoires, en fonction de la présence ou non d’un système d’endiguement et de son niveau de protection, sera possible.

Cartographier l’aléa de référence

Le décret prévoit que l’aléa de référence soit qualifié et représenté de manière cartographique. L’aléa de référence est caractérisé selon quatre niveaux au maximum : faible, modéré, fort ou très fort. Ces niveaux sont déterminés en fonction, d’une part, de la hauteur d’eau et, d’autre part, de la dynamique (liée à la vitesse d’écoulement de l’eau et à la vitesse de montée des eaux). La vitesse d’écoulement et la vitesse de montée des eaux sont en effet des facteurs d’aggravation de l’aléa et doivent être pris en compte, notamment pour la sécurité des populations, en particulier dans le calcul des temps d’alerte et dans la gestion d’éventuelles évacuations.

La définition des aléas donne lieu donc à une cartographie (article R562-11-4 du CE), permettant de délimiter entre autres, des « bandes de précaution » à l’arrière des systèmes d’endiguement. « La largeur de cette bande de précaution est égale à cent fois la différence entre la hauteur d’eau maximale qui serait atteinte à l’amont de l’ouvrage du fait de la survenance de l’aléa de référence et le terrain naturel immédiatement derrière lui » (cf. article 3 de l’arrêté).  Elle peut être affinée si des données précises sont disponibles, sans être inférieure à 50 mètres.

Par ailleurs, lors de la consultation publique de ces textes, plusieurs gestionnaires d’ouvrages de faible hauteur avaient réagi au calcul proposé. Le texte définitif prévoit donc un calcul particulier pour les tronçons de système d’endiguement d’une hauteur inférieur à 1,5 m : « cette largeur minimale de cinquante mètres peut être ramenée à 33 fois la différence entre la hauteur d’eau maximale qui serait atteinte à l’amont de l’ouvrage du fait de la survenance de l’aléa de référence et le terrain naturel immédiatement derrière lui, sans pouvoir être inférieure à dix mètres ».

La bande de précaution est classée en aléa très fort. En cas de surverse ou de rupture de la digue, la zone située à l’arrière de la digue peut présenter un danger supplémentaire lié à  très fortes vitesses d’écoulement ( « sur-aléa »). En ce qui concerne la submersion marine, l’aléa de référence intègre la prise en compte des chocs mécaniques des vagues et des projections de matériaux se traduisant par la matérialisation d’une bande particulière classée en zone d’aléa de référence modéré à très fort.

Sans remettre en cause  les niveaux d’aléa, les zones protégées par un système d’endiguement (cf. EDD) dont le niveau de protection est au moins égal à l’aléa de référence constitueront une information intéressante qui apparaîtra désormais dans les cartographies: à titre d’exemple, une zone en aléa modéré derrière un système d’endiguement dont le niveau de protection est au moins égal à l’aléa de référence pourra être représentée en superposant la couleur retenue pour l’«aléa modéré» avec par exemple des hachures symbolisant la zone protégée.

Maîtriser l’urbanisation 

Le décret fixe ensuite les limitations aux droits de construire dans les zones définies par le Plan de prévention des risques (article R562-11-6 du CE).  Il prévoit en particulier un certain nombre d’exceptions à l’inconstructibilité.  En particulier, dans les zones d’aléa fort à très fort, des constructions dans le cadre d’opération de renouvellement urbain ayant pour effet de réduire la vulnérabilité du périmètre peuvent être envisagées sous certaines conditions. Le décret distingue clairement ce qui relève du renouvellement urbain permettant de réduire la vulnérabilité, des constructions neuves « ex nihilo ». Ce décret vient asseoir des doctrines hétérogènes et surtout permet de sortir du gel systématique de zones fortement exposées et non adaptées à la présence du risque. Une occasion, en quelque sorte, de donner une seconde chance à des territoires très vulnérables en leur permettant de muter et de rendre progressivement les villes plus résilientes.

La doctrine actuellement applicable dans les PPR vise en premier lieu à maîtriser l’urbanisation : l’objectif est d’une part de limiter l’exposition de nouvelles populations ou activités à un risque d’inondation, et d’autre part de préserver les zones d’expansion des crues afin de ne pas aggraver les risques d’inondation sur d’autres territoires. Dans certains territoires soumis à des besoins de construction importants et à un foncier très contraint par l’absence de foncier disponible ou par un foncier grevé par des risques ou nuisances encore plus problématiques (risques technologiques par exemple) , il peut s’avérer nécessaire, à l’échelle du bassin de vie, de construire dans certaines zones inondables, sous condition du respect d’un certain nombre de précautions (résilience du territoire notamment).

Le décret prévoit donc, que dans ces cas exceptionnels, l’autorité compétente en matière de plan local d’urbanisme puisse demander, par délibération motivée, et après avis de la collectivité gémapienne, que les principes habituels d’interdiction ne s’appliquent pas dans certaines zones et qu’y soit substitué un principe de prescriptions. Ces dérogations seront examinées au regard d’un certain nombre de conditions et de critères avant acceptation par l’État dans le cadre de la procédure d’élaboration ou de révision du PPR.

En premier lieu, il convient de souligner que le décret encadre uniquement les modalités d’interdictions ou prescriptions sur les constructions nouvelles. Pour ce qui concerne les constructions nouvelles, le zonage réglementaire est établi sur la base des éléments, présentés ci-dessous. Ces dispositions sont fixées dans une logique de proportionnalité et de gradation en fonction de l’aléa et de la caractéristique de la zone :

  • Plus l’aléa est fort, plus les interdictions et/ou prescriptions sont nombreuses.
  • Moins la zone est densément urbanisée, plus les interdictions sont nombreuses. En effet, en zone dense, les possibilités de construction, et donc l’exposition de nouvelles populations ou activités, sont limitées, ce qui n’est pas le cas des zones peu denses (périurbain notamment). De même, moins la zone est dense, et a fortiori en zone non urbanisée, plus l’impact sur l’écoulement des eaux et sur les zones d’expansion des crues (et donc les risques d’aggravation des inondations sur d’autres secteurs) est fort.

Par ailleurs, des régimes d’exceptions sont prévus, pour les deux cas évoqués ci-dessus : présence de système d’endiguement et/ou territoires spécifiques.

Par ailleurs, une exception à l’inconstructibilité en zone non urbanisée en aléa faible ou modéré est possible, dans le cas très spécifique où la collectivité a un projet de délocalisation d’une partie de sa zone urbaine en la déplaçant d’une zone d’aléa important vers une zone d’aléa plus faible.

Par ailleurs, pour gérer les secteurs atypiques ou les constructions très sensibles, le décret indique qu’il reste possible d’interdire les constructions nouvelles dans certains cas particuliers. Sont visés par exemple les zones dites en « cuvettes » qui ne permettent pas une évacuation facile de l’eau donc rendent complexes la gestion de crise et les évacuations, les établissements utiles à la gestion de crise, les établissements accueillant des populations vulnérables, les installations pouvant engendrer des pollutions importantes en cas d’inondation, etc…

A contrario, toujours pour gérer des cas très particuliers, le décret prévoit que des constructions, compte tenu de leurs caractéristiques, puissent ne pas être interdites dans les secteurs normalement inconstructibles et les soumet à prescriptions. Il s’agit par exemple de bâtiments n’ayant pas vocation à être en zone urbaine comme par exemple les bâtiments d’exploitation agricole. Dans tous les cas, les constructions autorisées ne pourront jamais avoir pour vocation d’accueillir des personnes vulnérables ou être considérées comme des « lieux de sommeil ».

Comme évoqué précédemment, les exceptions se font sur demande des collectivités et sous réserve du respect de certaines conditions obligatoires, dont l’absence d’alternatives, ou si les alternatives éventuelles présentent des inconvénients pires que l’inondation.

Le cas particulier de la submersion marine

La prise en compte du changement climatique dans l’aléa à échéance 100 ans n’a pas pour conséquence de rendre inconstructibles les secteurs concernés, à l’exception des zones non urbanisées où le niveau de l’aléa de référence est nul mais où il existe un aléa à échéance 100 ans.

Dans ces zones concernées par ce type d’aléa, les prescriptions pour les constructions nouvelles seront définies sur la base de cette échéance d’aléa. Par exemple, la hauteur de plancher minimale sera calée sur l’aléa à échéance 100 ans.

La nécessité de préciser ces textes

L’une des interrogations qui demeure concerne l’interprétation qui sera faite – au niveau des services déconcentrés – des conditions à remplir pour bénéficier d’exonération à l’inconstructibilité. Des guides et circulaires devraient venir préciser ces conditions dans les mois à venir. Une attention toute particulière devra être accordée sur les conditions de gestion des exceptions à l’inconstructibilité : préciser le contenu des conditions pour éviter subjectivité et inéquité territoriale (notions d’aménagement essentiel pour le territoire, implantations alternatives)  et s’assurer de définitions communes entre gestionnaires du risque et gestionnaires de l’urbanisme (zones urbanisées hors centres urbains, dents creuses, renouvellement urbain…). La précision des termes comme, par exemple, « zone urbanisée » ou « centre urbain » sera très importante pour l’élaboration et la mise en œuvre des futurs règlements. Une définition précise de ces notions devrait permettre un traitement égalitaire et sans équivoque des territoires.

Un accompagnement des services déconcentrés en charge de traiter la mise en œuvre de ces dispositions semble indispensable, au risque de ne pas atteindre les objectifs vertueux de ces textes : rendre nos territoires plus résilients et plus adaptés au risque inondation. Les questions de responsabilité future pèseront dans les prochaines prises de décision. Il apparaît donc urgent dans les semaines qui viennent que les représentants du Ministère de la transition écologique et solidaire (MTES) se penchent sur la caractérisation des éléments d’appréciation proposée dans ce décret, pour faciliter la prise de décisions auprès des services déconcentrés. En parallèle, les élus locaux doivent se saisir de l’opportunité de ce texte pour proposer des projets d’aménagement résilients et travailler à la réduction de la vulnérabilité de leur territoire.

Des engagements vertueux de part et d’autre permettraient progressivement une mutation de nos villes, vers plus de résilience et une capacité plus importante à faire face aux prochains événements météorologiques. A défaut, quelle déception de penser que nos territoires actuels, bien peu adaptés, ne bénéficieront d’aucune seconde chance et continueront d’engager la sécurité des populations françaises.

 

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Commentaires

1  |  réagir

03/10/2019 09h33 - Pierre Leclerc

Puisque cette réforme ne concerne pas les « crues torrentielles », comment sont gérés les risques de ces crues torrentielles ? Y a-t-il une carte des zones soumises à crues torrentielles et des zones à débordements « normaux » ?

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