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Europe

L’autonomie fiscale des collectivités, un combat franco-français

Publié le 24/05/2019 • Par Cédric Néau Clémence Villedieu Frédéric Ville Gaëlle Ginibrière Pascale Tessier • dans : A la une, A la Une finances, Actu experts finances, Europe

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Les collectivités locales françaises veulent sanctuariser leur autonomie fiscale dans la Constitution pour garantir leur libre administration. Elle n’est pourtant pas très développée dans la plupart des collectivités européennes, parfois très puissantes.

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Prêts à bondir. Tous les acteurs locaux et leurs soutiens fourbissent leurs armes pour garantir l’autonomie fiscale des collectivités, à la faveur d’une possible prochaine révision constitutionnelle, avortée l’an dernier. Depuis la révision de 2003, dans laquelle est consacrée une bien trop large définition des ressources propres des collectivités au goût des élus locaux, ceux-ci sont prêts à soutenir, comme ce fut le cas en 2018, toute initiative parlementaire visant à restaurer leur indépendance fiscale et, dans leur esprit, leur pouvoir de décision. Mais l’érosion de l’autonomie fiscale engagée depuis des années, et qui s’accentue aujourd’hui avec la disparition de la taxe d’habitation, leur donne l’impression qu’ils ne disposent aujourd’hui que d’une liberté de gestion, subordonnée aux transferts financiers de l’Etat.

Impôts partagés

En conséquence, les élus locaux désignent coupables l’Etat et l’Europe, en raison de ses injonctions budgétaires et de désendettement, de museler leur liberté d’administrer leur territoire et crient à la recentralisation déguisée. Pourtant, rien dans l’histoire récente des collectivités françaises n’a montré le lien vertueux entre autonomie fiscale et décentralisation puisque la première recule au fur et à mesure que la seconde progresse. Pour évaluer cette relation, il faut chercher des exemples ailleurs, loin de l’éternel duel entre Jacobins et Girondins. Les élections européennes sont en effet l’occasion de comparer la situation hexagonale avec celle de ses voisins. Or il apparaît que l’autonomie fiscale tant réclamée par les collectivités françaises ne constitue pas forcément l’indicateur le plus significatif du niveau de liberté des gouvernements locaux chez nos partenaires de l’Union européenne Ainsi, en Allemagne, l’autonomie fiscale des Länder et des communes est assez faible. Les recettes des collectivités locales proviennent pour 57,2 % (52,5 % en France) d’impôts partagés avec l’Etat fédéral et des impôts propres (impôts locaux avec pouvoir sur les taux ou sur les bases).

Mais les impôts partagés représentent les trois quarts de ces recettes fiscales infranationales, la fiscalité propre comptant seulement pour un quart. Alors que le bloc communal français se montre hostile à tout partage d’impôt national, 37 % des recettes fiscales des communes germaniques proviennent de l’impôt sur le revenu des ménages. « La fiscalité propre des communes représente environ 10 % par rapport à la totalité des impôts de l’Etat fédéral », explique Daniel Albert, directeur des finances de la commune de Grossrosseln (8 700 hab., Sarre).
« L’autonomie fiscale des communes n’est pas très importante, et elle varie beaucoup d’un land à l’autre », confirme Isabelle Chatry, analyste senior des politiques à l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).


L’Espagne, autre grand Etat de type fédéral, applique la même politique d’impôts nationaux partagés : depuis 2009, 50 % de l’impôt sur le revenu de leur territoire est reversé aux communautés autonomes ainsi que 50 % de la TVA. Les régions espagnoles bénéficient également d’impôts propres, mais ne représentant que 5 % de leurs revenus. Le Portugal, très centralisateur, n’a pas donné de véritable statut aux échelons régionaux, sauf pour deux régions autonomes, les Açores et Madère, dont 80 % de ses recettes fiscales proviennent d’impôts partagés avec l’Etat.

Définitions

  • Autonomie fiscale : liberté donnée aux collectivités de fixer l’assiette et le taux de certains impôts, dans des limites fixées par la loi. En revanche, elles ne peuvent ni créer, ni modifier, ni supprimer un impôt.
  • Autonomie financière : ensemble des ressources propres dont les collectivités peuvent disposer librement qui doivent représenter « une part déterminante del’ensemble de leurs ressources » (art. 72.2 de la Constitution).

La crise est passée par là

L’exemple italien est plus complexe. Comptablement, la répartition des recettes fiscales entre Etat et collectivités est assez proche de celle de la France. Aussi ces ressources perçues par les gouvernements locaux représentent-elles 20,1 % des ressources fiscales totales italiennes (19,8 % en France). Leur poids est toutefois moins important en Italie (40,2 % des ressources totales des collectivités) qu’en France (51,7 %). Les ressources des collectivités italiennes bénéficient de fiscalité partagée avec l’Etat, dont une part de TVA, et d’une fiscalité propre exclusivement locale. Mais l’évolution du taux peut être encadrée par la loi. Les communes et les régions peuvent, en revanche, majorer l’impôt sur le revenu.

Pour autant, l’autonomie des collectivités italiennes a largement été entamée depuis la crise financière de 2008. Sous la pression de l’Etat, elles ont dû réduire leurs dépenses de 8 % en quatre ans, par l’instauration de coûts standards des services, bien plus contraignants que la contractualisation française. L’effort financier réclamé aux collectivités (tous échelons confondus) est ainsi passé de 3,150 milliards d’euros en 2009 à 18,942 milliards en 2017.

Pas si libéral que ça

Toujours plus compliqué, le Royaume-Uni « présente une asymétrie tant en matière de compétences que de ressources », selon Isabelle Chatry. Derrière le mille-feuille territorial, se cache une centralisation financière poussée à l’extrême. Ainsi, avec 67 % de leurs ressources issues de dotations, les collectivités britanniques sont les plus subventionnées par l’Etat de l’Union européenne avec les slovaques, les estoniennes et les hollandaises. En principe, les autorités locales sont pourtant libres de déterminer leurs dépenses. Elles ont une marge de manœuvre sur une part de leurs ressources et leurs dotations sont affectées en fonction de la démographie et du volume de compétences dévolues.

Mais la réalité est plus équivoque car Londres définit le niveau de dépenses pour chacune. « Par exemple, si l’Ecosse peut augmenter une partie de ses ressources propres, avec notamment l’impôt sur le revenu (une opportunité très encadrée), ses dotations seront d’autant réduites. On peut dire que les collectivités n’ont quasiment aucune autonomie financière », explique Alexandre Guigue, maître de conférences en droit public et spécialiste du Royaume-Uni. Pas si libérale que ça la Grande-Bretagne en matière de gestion locale.
A l’autre bout de l’échelle, se place la Pologne, qui laisse une liberté fiscale aux collectivités… dont elles n’usent pas ! La Constitution polonaise prévoit dans son article 168 le droit des collectivités à fixer les montants des impôts et taxes locales, la capacité à décider des allégements et exonérations, et celle de créer par référendum des taxes locales : une possibilité qui n’a jamais été utilisée. Les gouvernements infranationaux de l’Union européenne ne disposent donc pas tous d’une autonomie fiscale en adéquation avec les pouvoirs qui leur sont conférés. Ils se contentent le plus souvent d’une autonomie financière assortie d’une relation financière sinon conflictuelle, au moins claire.

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L’autonomie fiscale des collectivités, un combat franco-français

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Philippe Laurent

27/05/2019 08h56

Cette analyse est incomplète, car elle n’inclut pas les dimensions institutionnelles. Or, les finances publiques, la répartition des ressources fiscales et la capacité de lever l’impôt sont étroitement liées aux questions institutionnelles et d’organisation des pouvoirs locaux, dans leur rapport avec le pouvoir central. En France, les collectivités locales s’administrent certes « librement », mais « dans le cadre de la loi ». Or, la loi, c’est le Parlement, mais en fait la majorité de l’Assemblée nationale et finalement le président de la République compte tenu du quinquennat et de l’inversion du calendrier électoral (funeste décision). Il n’y a donc pas de fait de « libre administration ». La seule autonomie dont peuvent disposer les conseils locaux élus, c’est l’autonomie de fixer le niveau de ressources, donc l’autonomie fiscale. Dans d’autres pays, comme l’Allemagne, les collectivités sont mieux protégées par le droit de véto de fait du Sénat allemand sur certaines décisions impactant les finances locales, et notamment la répartition des grands impôts entre l’Etat fédéral et les länder. L’accord est donc absolument nécessaire à la bonne marche des choses. En France, absolument rien de tel, les choses sont imposées.
Il ne faut donc pas examiner ce genre de choses uniquement sous l’angle technique, mais aussi sous l’angle politique et apprécier véritablement le degré de libre décision et d’autonomie politique. En France, celle-ci est de plus en plus réduite. C’est l’une des grandes faiblesses du pays.

HERMES

03/06/2019 09h40

Un article très intéressant qui remet à leur place les enjeux et libertés des collectivités locales.
La démonstration est claire: il n’est pas nécessaire de disposer d’une forte autonomie fiscale pour administrer un territoire!

Il serait bon que les élus dont ceux représentant les grands partis prennent en compte ce qui existe par ailleurs en Europe. Cela ne devrait pas être très difficile étant donné que pour la plupart elles viennent du même moule, ayant suivi des chemins très parallèles!
Souvent ces personnes ont été député, sénateur, exécutif d’une grande collectivité, ministre… avec bien entendu des objectifs politiques différents.

Mais elles peuvent toutes se retrouver dans cette affirmation: il n’y a qu’un seul contribuable – le citoyen. Ainsi quand on prélève toujours plus auprès de certains contribuables, cela pénalise la consommation et l’investissement.

Aujourd’hui tout comme hier, il est de bon ton de réduire la base de contribution à l’impôt sur le revenu, tout comme on réduit le nombre de citoyens participants aux dépenses des collectivités locales.
Ce ne sont pas de bonnes mesures.
On éloigne en fait celui qui bénéficie des largesses de celui qui en assume la charge.

Je suis plutôt favorable à la mise en place d’un impôt national et d’un impôt local que tout le monde paye en fonction de sa capacité contributive et parallèlement à la réduction de toutes les taxes qui accablent notamment ceux qui n ‘ont pas les moyens de les supporter.

On est loin de s’engager sur ce chemin vertueux.

Je ne partage pas le point de vue de « Philippe Laurent » car si on peut comprendre son point de vue, il ne faut pas oublier que ceux qui nous représentent sont parfois dans la majorité et parfois dans l’opposition. Pour au temps, cela ne change rien sur le fonctionnement de nos institutions.
Il me semble donc que notre problème ne vient pas de nos institutions mais de nos habitudes d’un autre temps que l’on nomme souvent par « politique politicienne ».

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