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[Opinion] Formation

Non à un moule unique pour la formation de la haute fonction publique

Publié le 19/04/2019 • Par Auteur associé • dans : France, Opinions

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LoloStock - Fotolia
Parmi les annonces du Président de la République en sortie du Grand débat national, figurerait l'annonce de la suppression de l'Ena et de l'Inet, et donc une profonde refonte de la haute fonction publique, nationale et territoriale. Vincent Potier, ancien directeur général du CNFPT rejette tout amalgame et défend au contraire les spécificités et réussites de la formation des "élites territoriales".

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Vincent Potier

Vincent Potier

Administrateur général, Président d’Action publique XXI, Vice-président Europe de l’association internationale des écoles et instituts d’administration publique (AIEIA), Ancien directeur général du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) de 2010 à 2018

Les acteurs publics comptent tout autant que les actions publiques. Les capacités et les compétences professionnelles des femmes et des hommes au service du contrat social de la nation sont déterminantes pour l’efficacité et la qualité de l’autorité de l’Etat, de la démocratie locale et de la santé publique.

Rénover l’action publique, c’est investir dans les capacités et les compétences des femmes et des hommes qui exercent les multiples métiers de la fonction publique. Or, ce mouvement résulte d’éco-systèmes complexes bien différents au sein même de l’Etat, du secteur public local et de la santé publique. Chacune des fonctions publiques est d’ailleurs constituée en corps ou filières et cadres d’emplois qui encadrent l’exercice de multiples métiers : 282 dans la fonction publique d’Etat, 233 dans la fonction publique territoriale et une centaine dans la fonction publique hospitalière.

Dans les suites du grand débat national, il est à craindre un scénario de réforme dont la suppression de l’ENA semble être le présage : créer une « école nationale des cadres de la nation » qui formerait les cadres supérieurs des trois fonctions publiques, en totalité ou en grande partie. Ceci conduirait notamment à dissoudre l’institut national d’études territoriales (INET) qui est l’une des composantes de l’éco-système de sélection et de formation professionnelle des agents des collectivités dont le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) est le garant et le moteur. Mutualiser les écoles de service public de l’Etat est une chose. Englober dans cette réforme, l’institut de formation des cadres supérieurs de la fonction publique territoriale en est une autre !

En effet, dans les différentes fonctions publiques, les responsables de direction ou de terrain n’exercent pas les mêmes métiers. Les modes de gouvernance ne sont pas similaires. Les défis au quotidien ne sont pas de même nature. Les identités professionnelles ne sont pas similaires. A diversité de responsabilités, métiers, gouvernances, défis, identités et cultures, doivent correspondre une diversité d’éco-systèmes de sélection et de formation selon qu’il s’agisse de préparer aux métiers de l’Etat, des collectivités ou des hôpitaux. C’est à ces conditions que la fonction publique a l’espoir de cultiver des cultures professionnelles différentes adaptées aux réalités particulières de l’Etat, des institutions décentralisées et des structures hospitalières.

Il se trouve que la fonction publique d’Etat est caractérisée par la gestion cloisonnée de ses concours d’admission, la gestion ministérielle de sa trentaine d’écoles d’application, la quasi absence de mutualisation entre ses outils de formation professionnelle initiale ou continue, la très faible déconcentration de la formation professionnelle, un modèle de formation tout au long de la vie encore très peu mis en œuvre. Autrement dit, cela fait des décennies que l’Etat n’a ni su ni voulu réformer son modèle de sélection et de formation.

La fonction publique territoriale est dans une toute autre situation : elle est organisée, quant à elle, sur la base d’un opérateur commun unique, le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), établissement public paritaire, émanation des employeurs territoriaux, outil commun aux collectivités, institution responsable de l’observation des emplois, métiers et compétences, maître d’ouvrage des concours, des formations initiales, des formations continues, de la gestion des fonctionnaires déchargés de fonction et de leur accompagnement.

L’INET est une des entités du CNFPT, une de ses composantes, un de ses « fleurons » aux côtés et au service des structures déconcentrées de l’établissement public national, présentes sur l’ensemble du territoire national, à proximité des collectivités et de leurs agents. L’INET est la seule école de la haute fonction publique qui soit inter-filière professionnelle et qui développe des mutualisations autour des problématiques, complexes et particulières, de gouvernance locale : l’INET forme des administrateurs territoriaux, des ingénieurs en chef territoriaux, des conservateurs territoriaux de bibliothèques et des conservateurs territoriaux du patrimoine.

C’est pourquoi, nous souhaitons alerter sur trois originalités exemplaires propres à la fonction publique territoriale qui, si elles étaient détruites, nourriraient de graves dangers.

1/ L’esprit de la décentralisation de 1982 et plus particulièrement les principes d’autonomie et de libre administration imposent que soient préservées les responsabilités que les représentants élus des exécutifs locaux exercent au sein du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT). Ce n’est pas à l’Etat de se substituer à eux et d’avoir la main sur la formation des hauts fonctionnaires territoriaux, en coupant ces derniers des autres composantes professionnelles de la fonction publique territoriale.

2/ La fonction publique territoriale est un modèle de mutualisation à l’échelle nationale des concours, des parcours formation d’insertion professionnelle des jeunes fonctionnaires et de la formation tout au long de la vie. Son coût de revient est moitié moindre que pour la fonction publique d’Etat qui, comme souligné précédemment, a un dispositif de gestion des concours et de la formation coûteux car totalement éclaté, morcelé et non mutualisé.

3/ Ce dispositif de mutualisation propre à la fonction publique territoriale qui a été construit depuis près de quarante ans entre les 50 000 employeurs locaux, présente un bénéfice majeur : les cadres de direction (les futurs hauts fonctionnaires territoriaux) sont formés en correspondance (au sens baudelérien du terme) et en résonance avec les agents des autres catégories. Ceci veut dire que, après leur parcours de formation, ils sont capables de travailler ensemble, de manière collaborative, en appui à un exécutif local et selon les orientations d’une assemblée territoriale. Ce point est majeur car la FPT est une fonction publique de conception mais aussi une force opérationnelle, avec 76% des emplois qui sont de catégorie C, contre 48% dans la FPH et 20% dans la FPE.

L’Etat n’a donc pas atteint le niveau de cohérence et de cohésion du secteur public local et cela tient pour une large part à une réalité pesante : l’ENA n’est pas seulement le symbole d’une dérive élitiste mais elle est aussi l’emblème d’un esprit de caste qui freine l’administration de l’Etat, tarit ses ressources de créativité et ralentit ses capacités d’innovation.

En résumé, pour la dynamique de rénovation de l’action publique, il faut redouter la création d’un moule unique pour la formation des seuls hauts fonctionnaires des trois fonctions publiques, alors même que l’exercice de leurs missions respectives est ancré dans des équilibres politiques et professionnels aux caractéristiques bien distinctes comme autant de facettes du service public.

En un mot, il faut donc que l’Etat rénove d’abord son dispositif de pilotage des stratégies de renforcement de capacités et de développement des compétence de ses propres agents et s’abstienne de déstructurer les autres fonctions publiques.

L’Etat devrait avant tout balayer devant sa porte et traiter son problème structurel de morcellement, mutualiser sa trentaine d’écoles de service public, déconcentrer la formation interministérielle à l’échelle des régions. Autrement dit, pourquoi ne pas créer une direction générale de la fonction publique de l’Etat, rattachée au Premier ministre, qui harmoniserait et mutualiserait la production de l’offre de service de gestion des ressources humaines et des compétences professionnelles des agents de toutes catégories ? Cette mesure apporterait de la cohérence et de la cohésion aux services de l’Etat et, en outre, elle serait source d’économies.

La préservation d’éco-systèmes de formation différents entre les fonctions publiques ne dispense pas de modules communs plus nombreux qu’aujourd’hui. L’existence d’identités professionnelles assumées n’interdit pas la mobilité professionnelle entre fonctions publiques au cours du parcours professionnel. Mais ces évolutions souhaitables n’autorisent pas à détruire ce qui existe dans la fonction publique territoriale, en lieu et place d’une réforme de l’appareil de sélection et de formation de l’Etat.

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