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Ruralité

Quel bilan et quelles perspectives pour les pôles d’excellence rurale ?

Publié le 19/04/2019 • Par Gabriel Zignani • dans : Réponses ministérielles, Réponses ministérielles finances

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Réponse du ministère de la cohésion des territoires : La seconde génération de pôles d’excellence rurale (PER), initiée en novembre 2009 et pilotée alors par la délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale (DATAR), a eu pour vocation de faire émerger des projets générateurs d’activités économiques, d’emplois directs et indirects, de valeur ajoutée et de développement local en favorisant de nouvelles dynamiques territoriales. 114 projets ont été sélectionnés en juillet 2010 puis 149 autres en avril 2011. Ces 263 projets labellisés au titre de la seconde génération, en deux vagues successives, représentent un investissement total de 870 M€ répartis sur 1 548 opérations et susceptibles de générer la création de près de 1 400 emplois. Ils se répartissent en huit thématiques : Agriculture 23 % ; Bois 6 % ; Culture 5 % ; Entreprises 13 % ; Mobilité 2 % ; Santé 7 % ; Service au public 20 % ; Tourisme 24 %.

Les PER apparaissent relativement répartis dans toute la France, seuls cinq départements (hors Île-de France) n’ayant pas de PER : Aisne, Alpes-Maritimes, Finistère, Nord et Seine-Maritime. Le financement de l’État des 263 PER était apporté par un fonds mutualisé ministériel (FMM) dont l’opérateur est l’agence de services et de paiement (ASP). Ce fonds participait à hauteur de 151,6 M€ au financement des PER, sur une enveloppe totale de cofinancements de 235 M€ comprenant les subventions nationales, déconcentrées ou communautaires. Le cahier des charges de l’appel à projets précisait que la date limite d’achèvement des opérations était fixée au 31 décembre 2014 pour les PER de la première vague et au 30 juin 2015 pour ceux de la seconde vague.

Pour tenir compte des difficultés rencontrées par certains maîtres d’ouvrages et responsables de PER, il a été décidé, par lettre circulaire du 12 juin 2014, de permettre aux préfets de département d’octroyer un délai supplémentaire d’un an maximum pour l’achèvement des travaux s’ils estimaient les demandes justifiées. Ainsi, les dates limites d’achèvement ont pu être reportées au 31 décembre 2015 pour les PER de la première vague et au 30 juin 2016 pour ceux de la seconde vague. 32 PER ont bénéficiés d’une telle décision. Au 31 décembre 2017, compte tenu de l’abandon de 3 PER et de réalisations partielles des plans d’actions qui génèrent des désengagements comptables, le montant de crédits du FMM engagé et payé par l’ASP est de 114,8M€. À l’issue du dispositif, le suivi des indicateurs relatifs à l’emploi et à la création d’entreprises fait apparaitre des réalisations très proches des prévisions initiales.

 

POUR LES OP SOLDEES PREVU REALISE
Emplois créés (ETP) 1 385 1 116
Emplois maintenus (ETP) 12 236 12 016
Entreprises créées 288 193
Entreprises maintenues 1 236 1 191

 

    Il apparait donc que, par rapport au montant initial prévu de 150 M€ de subventions au titre du FMM, le taux de réalisation s’élève à 80 %. Ce taux peut être considéré comme globalement satisfaisant si l’on prend en compte l’abandon de trois PER (soit 3 % des montants financiers prévus). Le fait que, dès le dépôt du projet de PER, les investissements devaient être définis et figés, y compris financièrement, n’a pas permis de procéder à la prise en compte des modifications des projets qui, pour certains étaient insuffisamment finalisés. Cet écart entre le projet réalisé et le projet initial a donc généré des sous-réalisations.
    Au-delà de ce bilan financier, et donc des réalisations concrètes liées aux investissements, les principaux enseignements qui peuvent être tirés des PER concernent les dynamiques territoriales et les procédures.
    Concernant les dynamiques territoriales, la démarche d’appels à projet avec un cahier des charges strict et un calendrier contraint a généré, de facto, des points positifs et négatifs. L’existence de délais très contraints, qui faisait des PER une opération « coup de poing », a favorisé dans certains cas une mobilisation des acteurs et une synergie entre eux. En effet, le projet devait identifier les opérations très rapidement opérationnelles, avec des plans de financements (même indicatifs). Cette exigence a conduit les acteurs locaux à faire des choix et à établir des priorités parmi les actions émanant des différentes collectivités (communes).
    Le montant maximum de subvention au titre du PER étant limité, ceci a contraint les porteurs de projet à ne pas présenter l’ensemble des opérations existantes sur le territoire (effet catalogue) mais à procéder à des choix et des priorités. Par contre, les projets portés par des opérateurs privés ont été plus facilement pris en compte car moins nombreux. Ce plus faible nombre est à relier au fait que l’exigence de réalisation rapide des investissements imposée par le cahier des charges nécessitait une implication financière du porteur de l’opération ferme, le PER agissant alors comme un accélérateur d’action.
    Symétriquement, les délais courts ont pénalisé les territoires ne disposant pas de capacités d’ingénierie suffisante. Pour ces territoires en déficit d’ingénierie, il n’a pas été possible de présenter de projet de PER. La démarche d’appels à projet est toujours révélatrice des situations locales. La solution, un temps envisagée, de procéder à un appel à manifestation d’intérêt qui aurait permis de soutenir certains territoires dans l’élaboration d’un projet, aurait permis de répondre à ce déficit. Cependant, elle générait des délais supplémentaires dans la mise en place de la sélection des PER et a de ce fait été écartée.
    La gouvernance des PER était imposée par le cahier des charges. Un comité de pilotage devait être constitué, associant obligatoirement les partenaires publics et privés et l’engagement des partenaires dans le projet devait être prouvé, au minimum, par des lettres d’engagement. Cette association public-privé a facilité le partenariat et la co-construction du projet de PER ainsi que son animation. Les territoires ayant une expérience d’association des acteurs locaux aux politiques locales, que ce soit par le fait de l’existence de conseils de développement ou autres structures similaires dans les pays ou les parcs naturels régionaux (PNR) ou dans le cadre de démarches Liaison entre actions de développement de l’économie rurale (LEADER) n’ont pas été favorisés dans le cadre des PER car tous les porteurs de projets ont su fédérer très rapidement les partenaires. Et tous ont noté l’intérêt de cette approche multi-partenariale, permettant, dans certains cas, de lever des blocages ou des dissensions entre collectivités.
    La démarche des PER, en imposant aux porteurs de projet de clarifier leurs choix dans les axes définis par l’appel à projet, a contribué au renforcement du rôle de porteur d’un projet de territoire. Alors que certains établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) venaient de se créer ou de connaitre une modification de leurs périmètres, les PER ont été une (et parfois la première) opportunité de faire connaitre et reconnaitre leur« valeur ajoutée », contribuant ainsi à asseoir leur légitimité.
    La démarche PER a également été un motif d’accélération et de finalisation d’un projet de territoire, qui était, dans certains cas, en débat depuis longtemps. La nécessité d’inscrire les opérations du PER dans une vision stratégique pour le territoire, imposée par le cahier des charges de l’appel à projets (AAP), s’est révélée particulièrement incitative.
    Concernant les procédures, les PER ont permis de mettre en place des outils pertinents mais n’ont pas pallié certaines faiblesses structurelles, qu’elles soient inhérentes à l’administration ou spécifiques au dispositif des PER. La procédure de sélection des projets de PER a permis une réelle transparence. L’analyse des dossiers était assurée au niveau départemental (volet technique, faisabilité…) et l’échelon régional permettait d’assurer une homogénéisation des analyses locales. Au niveau national, outre les services, des experts fournissaient des avis de concordance entre les projets et les objectifs du cahier des charges de l’AAP. La décision finale revenait aux ministres, après avis d’une commission multi-partenariale (administration, associations d’élus, parlementaires, professionnels) qui examinait l’ensemble des dossiers déposés.
    Cette transparence, et le fait que chaque décision de non sélection d’un projet était motivée et notifiée au porteur de projet, a été un élément important pour l’acceptation des décisions. L’identification d’un référent unique dans chaque département assurant l’interface entre les porteurs de projet et l’administration centrale, mais aussi la coordination interministérielle au niveau local a été un gage d’efficacité. Ce référent, souvent un sous-préfet, a permis une réactivité forte et contribué au respect des délais de l’AAP. Les porteurs de PER savaient à qui s’adresser et l’ont fait très largement, permettant ainsi une co-construction du projet de PER. Ces référents ont constitué un apport en conseil aux porteurs de PER et ont été une composante importante du volet indispensable de simplification des démarches (avec un dossier normalisé, déposé une seule fois et dématérialisé).
    Cette démarche, instituée dès la première génération des PER en 2005, a ainsi directement inspiré la mise en place, en 2016, des référents ruralité auprès des préfets. Cependant, cette dynamique départementale des services de l’État, avec un véritable chef de projet, a été insuffisamment en lien avec les conseils régionaux et conseils départementaux. Au-delà des dimensions politiques, l’imposition d’un cadre défini nationalement, sans concertation avec les acteurs de l’aménagement du territoire que sont les conseils régionaux et les conseils départementaux, et la contrainte des délais n’ont pas permis d’établir une réelle synergie entre l’État local et ces acteurs. Trop souvent, ils n’ont été appréhendés que sous l’angle de co-financeurs, et non comme de véritables partenaires.
    Ceci a eu des conséquences sur l’élaboration des plans de financement des investissements des PER, le conseil régional et le conseil départemental n’intervenant que par le biais de leurs politiques préexistantes. Le fait de confier, par convention, la gestion des crédits à l’ASP, qui est un établissement public interministériel, a facilité le suivi administratif et comptable des subventions. L’expertise et le savoir-faire de l’ASP ont permis de mettre en place un dispositif très opérationnel sur le plan financier. Les référents PER départementaux disposaient d’un interlocuteur de proximité garantissant l’éligibilité et la conformité des dossiers de subventions, assurant la trésorerie (qui, étant mutualisée au niveau national, était dégagée des contraintes de délégations de l’administration centrale) et la liquidation financière. Il faut souligner que les PER n’ont pas connu de périodes de blocage des engagements ou des paiements, alors que plus de 1 500 dossiers de subventions étaient ouverts. La labellisation d’un PER entrainait, ipso facto, celle des opérations d’investissement figurant dans la décision (certaines opérations de certains projets ayant été rejetées lors des comtés de labellisation). Ceci a généré une réelle vision d’ensemble du PER, inscrivant les opérations dans un projet global.
    L’ensemble des acteurs locaux disposait de décisions claires et fermes sur l’ensemble des opérations inscrites au PER dès la labellisation du projet, facilitant la planification des opérations. Toutefois, la contrepartie en a été l’impossibilité de modifier le projet pour introduire de nouvelles opérations (en compléments ou en substitution d’opérations du projet labellisé). La souplesse était limitée à des adaptations ponctuelles et toujours soumises à un accord formel de la DATAR. La procédure des PER fixait des dates impératives, notamment d’achèvement des travaux. Cette contrainte avait été imposée pour ne pas générer des projets différés ou ne s’achevant que difficilement. Si cette contrainte a été un facteur de succès des PER (cf. supra) elle s’est toutefois révélé difficile à appliquer strictement : 12 % des PER ont nécessité une année supplémentaire pour être achevés. Cependant on peut considérer que la fixation, dès le début, de dates butoir a été un facteur clé du respect global des échéances fixées. L
    e processus d’évaluation initialement conçue s’est heurté aux modifications des périmètres d’EPCI, très souvent porteurs de PER, ce qui n’a pas permis de disposer d’interlocuteurs stables. Le cahier des charges initial des PER prévoyait que la dernière opération d’un PER ne pouvait être soldée que si le porteur du PER fournissait une évaluation du PER, mais cette mesure n’a pas pu être mise en œuvre car elle pénalisait un opérateur pour des motifs dont il n’était pas responsable. Il n’y a pas eu de suivi des questions évaluatives initialement prévues avec les porteurs de projets. Un mécanisme d’évaluation « au fil de l’eau » et non seulement in fine, aurait sans doute été davantage pertinent dans la mesure où l’administration ne dispose d’aucun moyen coercitif vis-à-vis d’un porteur de projet lorsque celui-ci n’est pas le bénéficiaire de la subvention. La politique des PER a incontestablement renforcé les dynamismes des territoires ruraux et contribué à fédérer les acteurs. Son mode de gestion s’est révélé efficace. Toutefois, le caractère d’appels à projet a contribué à favoriser les territoires qui étaient déjà les mieux structurés et n’a pas permis d’inscrire suffisamment ces dynamiques sur un temps long. Raison pour laquelle la politique des contrats de ruralité qui lui a succédé vise à favoriser une démarche plus transversale, multi-thématique et davantage contractuelle.

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