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Décentralisation

Différenciation territoriale : un second rapport en deux mois au Palais Bourbon

Publié le 11/04/2019 • Par Gabriel Zignani • dans : Actu juridique, France

Assemblée Nationale
Fotolia
La délégation aux collectivités territoriales de l'Assemblée nationale a publié un deuxième rapport d'information en deux mois sur la différenciation territoriale. De quoi rester à la page en attendant le retour de la révision constitutionnelle devant les parlementaires.

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La Délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation de l’Assemblée nationale a organisé, le mercredi 13 mars 2019, un colloque sur le thème « Différenciation territoriale : quelles possibilités de différenciations des compétences et des normes dans le nouveau cadre ouvert par la révision constitutionnelle ? ». Dans la foulée, la délégation du Palais-Bourbon a publié un rapport d’information qui reprend les actes de ce colloque. Et ce, alors que la délégation emmenée par Jean-René Cazeneuve avait déjà publiée un rapport d’information sur les possibilités ouvertes par l’inscription dans la Constitution d’un droit à la différenciation courant février.

L’objectif de ce colloque, et donc de ce nouveau rapport d’information, était de « continuer à contribuer à faire mieux comprendre ce qu’est – et ce que n’est pas – la différenciation, et ce qu’elle permettra –ainsi que ce qu’elle ne permettra pas, » selon le texte lui-même. Il faut dire que le projet de loi constitutionnelle, dont l’examen devant le Parlement avait été interrompu par l’affaire Benalla, et qui depuis ne cesse d’être reporté, contient un article 15 qui prévoit d’inscrire dans la Constitution ces deux formes de différenciation.

Un exercice pédagogique nécessaire selon Richard Ferrand, président de l’Assemblée nationale, qui estimait en ouverture du colloque que « le droit à la différenciation demeure trop souvent un concept flou, voire le réceptacle où chacun placerait ses espérances déçues sur notre organisation territoriale. »

Définition de la différenciation

Jean-René Cazeneuve, président de la délégation aux collectivités territoriales a donc commencé son intervention par tenter de répondre à la question « qu’est-ce que la différenciation territoriale ? » :

Le terme de différenciation, appliqué à l’action des collectivités territoriales, désigne en réalité deux choses :

  • la possibilité pour des collectivités de disposer de compétences dont ne disposent pas toutes les collectivités de leur catégorie : ce serait la possibilité, par exemple, qu’un département exerce des compétences qui, ailleurs, relèvent du bloc communal ou de la région ;
  • la capacité donnée à des collectivités de déroger, de façon durable, et pas uniquement à titre expérimental, à certaines normes.

Mais un élément commun rassemble ces deux formes de différenciation : dans les deux cas il s’agit de mettre de la diversité dans l’organisation et l’exercice des compétences des collectivités, là où, le plus souvent, notre pays a – par tradition centralisatrice et égalitariste – préféré l’uniformité.

Contours de la différenciation

Gilles le Châtelier, avocat et professeur à l’école normale supérieure de Lyon, a tenu à rappeler qu’il est déjà possible de faire de la différenciation. « La loi accorde des compétences différentes à certaines collectivités en raison de leur situation physique, géographique ou économique. » Pour lui, les exemples sont nombreux. Et il y en a un très actuel, puisqu’il s’agit du cas de la création de la collectivité européenne d’Alsace.

Le professeur a bien précisé que « dans de telles hypothèses, la différenciation doit résulter directement d’une différence de situation, permettant ainsi qu’il soit régulièrement dérogé au principe d’égalité. » Brigitte Klinkert, présidente du conseil départemental du Haut-Rhin est du même avis : « Le droit à la différenciation n’affecte en rien l’unité du pays : la différenciation doit véritablement reposer sur des particularités réelles et des motifs d’intérêt général avec un socle de valeurs fondamentales partagées. C’est l’unité dans la diversité. C’est permettre à chaque territoire de livrer tout son potentiel au service du pays. »

Gilles le Châtelier a également rappelé que le législateur a déjà ouvert, avant toute révision constitutionnelle, un cadre juridique permettant une répartition des compétences à « géométrie variable ». « La loi met ici en œuvre un cadre dans lequel les acteurs doivent s’inscrire, tout en leur laissant une marge d’autonomie pour déterminer la répartition des compétences qu’ils décident de retenir. Le droit de l’intercommunalité participe pleinement de ce type d’organisation, puisqu’au-delà de la liste des compétences obligatoires qui s’imposent aux communes membres selon la formule de coopération intercommunale mise en œuvre, le champ des compétences optionnelles et facultatives offre des larges marges d’adaptation, donc de différenciation. »

Un nouveau cadre constitutionnel

L’article 15 du projet de loi, s’il était voté, offrirait la possibilité à certaines collectivités territoriales d’exercer quelques compétences différentes de celles exercées par les autres collectivités de la même catégorie, ou encore d’être autorisées à déroger à quelques dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences.

Selon Gilles le Châtelier, « la modification envisagée de la Constitution viendra affermir le droit à la différenciation en mettant au même niveau constitutionnel ce nouveau principe et d’autres principes de niveau constitutionnel qui peuvent aujourd’hui l’entraver. » Mais cela ne règlera pas tout. « La logique de différenciation se heurtera ici nécessairement à une organisation d’un État centralisé unitaire qui ne pourra sans doute pas aller trop loin dans cette démarche, qu’il continuera d’ailleurs de maîtriser. »

Car comme l’a rappelé Pierre Bretel, délégué général de l’association nationale des élus de la montagne, le législateur garde la main sur les dispositifs de différenciation : « Les compétences visées doivent préalablement faire l’objet d’une habilitation par la loi. Si le principe est indiscutable d’un point de vue juridique, il est regrettable que cette possibilité insérée à l’article 72 de la Constitution ne mette pas plus en avant la capacité d’initiative des collectivités pour initier ce droit à la différenciation. »

Arnaud Viala, député de l’Aveyron, a lui insisté sur une limite commune aux deux formes de différenciation, à savoir « l’impossibilité de réaliser une différenciation lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti ». Continuant sur cette ligne, il a expliqué que « le droit à la différenciation n’autorisera pas « tout et n’importe quoi », puisque les limites de ce qui est possible seront repoussées sans être pour autant abolies, mais les possibilités ouvertes seront réelles pour les collectivités qui voudront et sauront se s’en saisir. À cet égard, un accompagnement des plus petites collectivités sera certainement nécessaire pour leur permettre, elles aussi, de bénéficier des possibilités ouvertes par la différenciation. »

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