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Décentralisation

Différenciation : l’organisation à la carte attendue de pied ferme par les élus

Publié le 29/03/2019 • Par Pablo Aiquel • dans : France

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R.Severac / AdobeStock
La réforme de la Constitution en vue d'en modifier l'article 72, concernant les collectivités territoriales, pourrait avoir lieu entre juillet et octobre. Elle ouvrirait une étape nouvelle de la décentralisation, en accroissant les libertés locales.

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Prévu dans la réforme constitutionnelle qui était débattue l’été dernier (repoussée à la suite de l’affaire « Benalla »), le droit à la différenciation prépare son grand retour. Il pourrait, tel un lapin tiré du chapeau par un habile magicien, prendre l’allure d’une réponse idéale à certaines questions posées lors du grand débat national provoqué par la crise des « gilets jaunes ».

La différenciation, c’est la capacité donnée à une collectivité locale d’exercer des compétences ou de déroger aux lois prévues pour les autres collectivités de même catégorie. Aujourd’hui, cela est possible seulement à titre expérimental et pour une durée limitée. « Dans un premier temps, le droit à la ­différenciation apparaissait [à la majorité présidentielle, ndlr] comme une réponse aux réformes territoriales qui s’étaient succédé depuis 2010 », explique Olivier ­Dulucq, conseiller pour les collectivités terri­toriales de Richard­ ­Ferrand, le président­ de l’Assemblée nationale. Une manière de dire « stop aux réformes générales venues d’en haut, place à la créativité montante des territoires ». Et une respi­ration pour des élus locaux épuisés par les fusions des régions et d’intercos, la dévitalisation des départements et l’affirmation des métropoles. Une façon, enfin, de mettre de l’huile dans les mécanismes ­grippés.

Les manifestations des « gilets jaunes » sont passées par là, puis le grand débat national. La perspective d’un référendum concomitant avec les élections européennes, fin mai, a été écartée. Et la réforme constitutionnelle doit également répondre aux attentes de la société, exprimées dans les cahiers de doléances. Les délais sont encore imprécis. Le Congrès serait à même de revoir le texte fondamental de la Nation au mieux fin juillet, mais plus vraisemblablement en octobre. Qu’à cela ne tienne, les députés Jean-René ­Cazeneuve (Gers, LREM) et Arnaud­ ­Viala (Aveyron­, LR), à la tête du groupe de travail sur les possibilités ouvertes par l’inscription dans la Constitution d’un droit à la différenciation, créé en novembre 2018, ont planché sur les opportunités et les limites d’un tel droit pour les collectivités territoriales. Et considèrent­ qu’il s’agit d’un nouvel acte de la décentralisation­.

Auberge espagnole

« Le rapport “Cazeneuve-Viala” (1) constitue une très bonne base de travail, assure Olivier­ ­Dulucq. Malgré une approche qui peut paraître juridico-technocratique, il montre d’abord qu’il y a une majorité favorable au droit à la différenciation, ensuite qu’il s’agit d’un terme “auberge espagnole” derrière lequel les uns et les autres ne mettent pas la même idée. Certains y voient la possibilité de nouvelles libertés locales, de défricher de nouveaux territoires ; d’autres, le match retour des réformes, ­l’occasion de récupérer ce que la loi “Notre­” leur a enlevé. » Le président de Régions de France, ­Hervé ­Morin (UDI), l’assure : « Nous le demandions depuis longtemps, donc nous l’attendons. » Pour les entités régionales, dont les périmètres ont été récemment modifiés, l’enjeu réside dans la flexibilité des modalités d’organisation globale des pouvoirs entre la région, les départements et le bloc local, et d’une gouvernance différenciée, aussi bien en matière de compétences que de réglementation.

« Un peu comme en outre-mer, où les uns gèrent certaines compétences et d’autres non, poursuit le président du conseil régional de ­Normandie. Sur la réglementation, certaines régions auraient la possibilité de bénéficier d’adaptations en matière d’urbanisme, de logement et d’environnement ; tandis que, sur les compétences, certaines pourraient revendiquer la gestion totale de la ­politique de l’emploi et d’autres, comme le Grand Est, demander à avoir les routes. »

Un article  pour la Corse ?

Capitulation, recul, coquille vide, usine à gaz… les critiques des élus corses contre le maintien de la Corse au sein de l’article 72 de la Constitution étaient nombreuses. Le gouvernement a retardé d’un mois le dépôt du dossier afin d’étudier comment placer la Corse dans une « habilitation permanente ». Cela pourrait passer par « un article spécifique à la Corse qui reconnaîtrait notre spécificité avec un statut d’autonomie et un transfert plein des compétences dans un domaine déterminé », a assuré le président de la collectivité Corse, Gilles Simeoni, à Corsenet.infos après une rencontre avec la ministre Jacqueline­ Gourault­.

New deal départemental

L’Assemblée des départements de France a adopté, en février, un rapport sur « le new deal départemental », à travers lequel elle souhaite positionner cet échelon « en tant que moteur de nouvelles synergies locales [ce qui] signifie à la fois la correction à apporter à la réforme territoriale et l’achèvement de la décentralisation ». Plusieurs conseils départementaux ont d’ailleurs répondu à l’appel des rapporteurs Cazeneuve­ et ­Viala.
Quant à l’Association des maires de France (AMF), dès le printemps 2018, elle demandait la différenciation au bénéfice des communes nouvelles, notamment afin de « limiter la baisse brutale de l’effectif du conseil municipal en 2020 pour préserver la pro­ximité avec la population dans les communes nouvelles les plus vastes » et de « ­faciliter le fonctionnement du conseil municipal de la ­commune nouvelle au moment de la création­ ».

Ce que propose le projet de réforme constitutionnelle

Compétences et normes Déposé par le gouvernement le 9 mai 2018, le projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace incorpore à l’article 72 de la Constitution deux alinéas, consacrant chacun une nouvelle possibilité de différenciation pour les collectivités territoriales.
D’abord, la différenciation des compétences : la loi pourra « prévoir que certaines collectivités exercent des compétences, en nombre limité, dont ne disposent pas les collectivités de la même catégorie ».

Ensuite, la différenciation des normes : la loi ou le règlement pourront prévoir que les collectivités territoriales « peuvent […] déroger, pour un objet limité, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences, éventuellement après une expérimentation ». Dans les deux cas, selon le texte, les possibilités de différenciation seront encadrées par une loi organique et la différenciation sera exclue « lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti ».

Le projet de loi devrait respecter « une forme “d’escalier” de la différenciation », soulignent les rapporteurs Cazeneuve­ et ­Viala, afin que les collectivités régies par les articles 73 et 74 (Guadeloupe, Guyane, Martinique­, La Réunion­, Mayotte, îles du Pacifique et de l’Atlantique) ne soient pas « rattrapées » en matière de différenciation par les collectivités de métropole et la Corse, qui sera inscrite à l’article 72.

L’Association des maires ruraux de France (AMRF) propose, de son côté, « d’intro­duire la dimension spatiale et territoriale d’un pays dans sa dimension physique, et pas seulement principielle », afin de dépasser le critère démographique. « La différenciation permet de prévenir des inégalités entre les collectivités territoriales, et non entre les territoires », considère l’asso­ciation. C’est pourquoi l’AMRF demande l’inscription de la notion de territoire dans la ­Constitution. « Le critère spatial ou territorial doit être pris en compte, au même titre que le critère démographique, dans l’appréciation des distinctions.

Pour ce faire : introduire la notion de territoire dans la Constitution, comme fondement d’un traitement différencié, est indispensable », précise-telle.
En principe, la réforme pourrait concerner toutes les collectivités territoriales, mais, sans la limiter aux régions, le gouvernement pense qu’elle devrait avant tout reposer sur elles. « Si, demain, nous allons vers des différences à l’échelon communal ou intercommunal, il pourrait y avoir plus d’inconvénients que d’avantages », estime Olivier­ ­Dulucq. Et le gouvernement ne compte sans doute pas ouvrir la boîte de Pandore.

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Brigitte Klinkert, présidente (divers droite) du conseil départemental du Haut-Rhin

« C’est l’unité dans la diversité »

Vous êtes favorable au droit à la différenciation, que l’Alsace commence déjà à mettre en pratique à travers la fusion des départements. Pourquoi ?

C’est une réponse concrète au besoin de proximité. Notre pays souffre du centralisme. Il faut favoriser le principe de subsidiarité et privilégier l’échelon territorial le plus pertinent, en tenant compte des spécificités locales. C’est aussi une réponse au besoin d’efficacité. La France est riche de ses territoires, qui sont autant de communautés de destin fortes de leurs propres dynamiques. Chaque territoire doit disposer d’une capacité à agir renforcée pour répondre le plus efficacement aux enjeux locaux. C’est enfin une réponse au besoin de citoyenneté. La capacité d’agir politique doit être réelle, incarnée par un élu reconnu et bien identifié à travers la collectivité et le territoire qu’il représente. Le droit à la différenciation participe ainsi à la « reconnexion » du politique avec le citoyen. C’est un enjeu démocratique essentiel.

N’y a-t-il pas un risque de rupture d’égalité, voire d’unité, du pays ?

Non. Il existe déjà des exemples très concrets qui n’affectent en rien l’unité du pays : Paris, Lyon, les territoires insulaires… La différenciation doit reposer sur des particularités réelles et des motifs d’intérêt général. C’est l’unité dans la diversité. C’est permettre à chaque territoire de livrer tout son potentiel au service du pays.

S’agit-il d’un effet de boomerang à la suite des réformes territoriales, plutôt qu’une nouvelle étape de la décentralisation ?

Le Président Emmanuel Macron l’a dit, « on ne touche pas aux grandes régions ». Il faut donc travailler sur les deux aspects : corriger les effets négatifs des lois « Notre » et « Maptam », mais aussi avancer concrètement en matière de décentralisation.

 

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François Cocq, adjoint (ex-LFI) au maire de Champigny-sur-Marne (74 400 hab., Val-de-Marne)

« On disloque la loi commune »

Pourquoi êtes-vous défavorable au droit à la différenciation ?

Je crains qu’il ne remette en cause l’indivisibilité et l’unité de la République. La loi est la volonté du peuple souverain, c’est ce qui fonde la Nation, depuis Rousseau. A partir du moment où nous ne serons plus dans l’expérimentation, nous irons vers une loi à géométrie variable. C’est dangereux et anachronique !

N’existe-t-il pas une demande d’adaptation et de proximité ?

J’entends la demande populaire, notamment chez les « gilets jaunes », face à la crise de la démocratie représentative. Mais il s’agit d’un mouvement d’ensemble qui traverse toute l’Europe. Dans quatorze pays, les dirigeants sont minoritaires au sein de leur propre gouvernement ! Au moment où cette lame de fond touche la France, ce que propose le gouvernement revient à déliter la forme de consentement en disloquant la loi commune. La différenciation ne répond pas aux demandes d’intervention directe des gens en complément de la représentation.

Certains pays européens disposent de formes de différenciation, est-ce une cause de cette crise, selon vous ?

Non, elle vient du fait que les gens ont été réduits à des individus plutôt que d’être considérés comme des citoyens. La volonté natio­nale n’est pas l’agrégation de volontés locales. La loi « Notre », très contestée, s’inscrit dans le droit fil des réformes descendant de Bruxelles et des recommandations pour le budget 2013. La même réforme a eu lieu en ­Grèce et en Italie­. L’idée, c’est de créer de grandes régions, de transférer des compétences et passer au-dessus des Etats pour devenir des interlocuteurs directs de l’Europe. Ceux qui l’ont fait ont joué aux apprentis sorciers. Le retour de bâton, c’est cet affaissement démocratique.

Notes

Note 01 Rapport d’information n° 1687, février 2019 Retour au texte

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