Différenciation : l’organisation à la carte attendue de pied ferme par les élus

Prévu dans la réforme constitutionnelle qui était débattue l’été dernier (repoussée à la suite de l’affaire « Benalla »), le droit à la différenciation prépare son grand retour. Il pourrait, tel un lapin tiré du chapeau par un habile magicien, prendre l’allure d’une réponse idéale à certaines questions posées lors du grand débat national provoqué par la crise des « gilets jaunes ».

La différenciation, c’est la capacité donnée à une collectivité locale d’exercer des compétences ou de déroger aux lois prévues pour les autres collectivités de même catégorie. Aujourd’hui, cela est possible seulement à titre expérimental et pour une durée limitée. « Dans un premier temps, le droit à la ­différenciation apparaissait [à la majorité présidentielle, ndlr] comme une réponse aux réformes territoriales qui s’étaient succédé depuis 2010 », explique Olivier ­Dulucq, conseiller pour les collectivités terri­toriales de Richard­ ­Ferrand, le président­ de l’Assemblée nationale. Une manière de dire « stop aux réformes générales venues d’en haut, place à la créativité montante des territoires ». Et une respi­ration pour des élus locaux épuisés par les fusions des régions et d’intercos, la dévitalisation des départements et l’affirmation des métropoles. Une façon, enfin, de mettre de l’huile dans les mécanismes ­grippés.

Les manifestations des « gilets jaunes » sont passées par là, puis le grand débat national. La perspective d’un référendum concomitant avec les élections européennes, fin mai, a été écartée. Et la réforme constitutionnelle doit également répondre aux attentes de la société, exprimées dans les cahiers de doléances. Les délais sont encore imprécis. Le Congrès serait à même de revoir le texte fondamental de la Nation au mieux fin juillet, mais plus vraisemblablement en octobre. Qu’à cela ne tienne, les députés Jean-René ­Cazeneuve (Gers, LREM) et Arnaud­ ­Viala (Aveyron­, LR), à la tête du groupe de travail sur les possibilités ouvertes par l’inscription dans la Constitution d’un droit à la différenciation, créé en novembre 2018, ont planché sur les opportunités et les limites d’un tel droit pour les collectivités territoriales. Et considèrent­ qu’il s’agit d’un nouvel acte de la décentralisation­.

Auberge espagnole

« Le rapport “Cazeneuve-Viala” ⁽¹⁾ constitue une très bonne base de travail, assure Olivier­ ­Dulucq. Malgré une approche qui peut paraître juridico-technocratique, il montre d’abord qu’il y a une majorité favorable au droit à la différenciation, ensuite qu’il s’agit d’un terme “auberge espagnole” derrière lequel les uns et les autres ne mettent pas la même idée. Certains y voient la possibilité de nouvelles libertés locales, de défricher de nouveaux territoires ; d’autres, le match retour des réformes, ­l’occasion de récupérer ce que la loi “Notre­” leur a enlevé. » Le président de Régions de France, ­Hervé ­Morin (UDI), l’assure : « Nous le demandions depuis longtemps, donc nous l’attendons. » Pour les entités régionales, dont les périmètres ont été récemment modifiés, l’enjeu réside dans la flexibilité des modalités d’organisation globale des pouvoirs entre la région, les départements et le bloc local, et d’une gouvernance différenciée, aussi bien en matière de compétences que de réglementation.

« Un peu comme en outre-mer, où les uns gèrent certaines compétences et d’autres non, poursuit le président du conseil régional de ­Normandie. Sur la réglementation, certaines régions auraient la possibilité de bénéficier d’adaptations en matière d’urbanisme, de logement et d’environnement ; tandis que, sur les compétences, certaines pourraient revendiquer la gestion totale de la ­politique de l’emploi et d’autres, comme le Grand Est, demander à avoir les routes. »

New deal départemental

L’Assemblée des départements de France a adopté, en février, un rapport sur « le new deal départemental », à travers lequel elle souhaite positionner cet échelon « en tant que moteur de nouvelles synergies locales [ce qui] signifie à la fois la correction à apporter à la réforme territoriale et l’achèvement de la décentralisation ». Plusieurs conseils départementaux ont d’ailleurs répondu à l’appel des rapporteurs Cazeneuve­ et ­Viala.
Quant à l’Association des maires de France (AMF), dès le printemps 2018, elle demandait la différenciation au bénéfice des communes nouvelles, notamment afin de « limiter la baisse brutale de l’effectif du conseil municipal en 2020 pour préserver la pro­ximité avec la population dans les communes nouvelles les plus vastes » et de « ­faciliter le fonctionnement du conseil municipal de la ­commune nouvelle au moment de la création­ ».

L’Association des maires ruraux de France (AMRF) propose, de son côté, « d’intro­duire la dimension spatiale et territoriale d’un pays dans sa dimension physique, et pas seulement principielle », afin de dépasser le critère démographique. « La différenciation permet de prévenir des inégalités entre les collectivités territoriales, et non entre les territoires », considère l’asso­ciation. C’est pourquoi l’AMRF demande l’inscription de la notion de territoire dans la ­Constitution. « Le critère spatial ou territorial doit être pris en compte, au même titre que le critère démographique, dans l’appréciation des distinctions.

Pour ce faire : introduire la notion de territoire dans la Constitution, comme fondement d’un traitement différencié, est indispensable », précise-telle.
En principe, la réforme pourrait concerner toutes les collectivités territoriales, mais, sans la limiter aux régions, le gouvernement pense qu’elle devrait avant tout reposer sur elles. « Si, demain, nous allons vers des différences à l’échelon communal ou intercommunal, il pourrait y avoir plus d’inconvénients que d’avantages », estime Olivier­ ­Dulucq. Et le gouvernement ne compte sans doute pas ouvrir la boîte de Pandore.

Brigitte Klinkert, présidente (divers droite) du conseil départemental du Haut-Rhin

François Cocq, adjoint (ex-LFI) au maire de Champigny-sur-Marne (74 400 hab., Val-de-Marne)

« On disloque la loi commune »

Pourquoi êtes-vous défavorable au droit à la différenciation ?

Je crains qu’il ne remette en cause l’indivisibilité et l’unité de la République. La loi est la volonté du peuple souverain, c’est ce qui fonde la Nation, depuis Rousseau. A partir du moment où nous ne serons plus dans l’expérimentation, nous irons vers une loi à géométrie variable. C’est dangereux et anachronique !

N’existe-t-il pas une demande d’adaptation et de proximité ?

J’entends la demande populaire, notamment chez les « gilets jaunes », face à la crise de la démocratie représentative. Mais il s’agit d’un mouvement d’ensemble qui traverse toute l’Europe. Dans quatorze pays, les dirigeants sont minoritaires au sein de leur propre gouvernement ! Au moment où cette lame de fond touche la France, ce que propose le gouvernement revient à déliter la forme de consentement en disloquant la loi commune. La différenciation ne répond pas aux demandes d’intervention directe des gens en complément de la représentation.

Certains pays européens disposent de formes de différenciation, est-ce une cause de cette crise, selon vous ?

Non, elle vient du fait que les gens ont été réduits à des individus plutôt que d’être considérés comme des citoyens. La volonté natio­nale n’est pas l’agrégation de volontés locales. La loi « Notre », très contestée, s’inscrit dans le droit fil des réformes descendant de Bruxelles et des recommandations pour le budget 2013. La même réforme a eu lieu en ­Grèce et en Italie­. L’idée, c’est de créer de grandes régions, de transférer des compétences et passer au-dessus des Etats pour devenir des interlocuteurs directs de l’Europe. Ceux qui l’ont fait ont joué aux apprentis sorciers. Le retour de bâton, c’est cet affaissement démocratique.