URBANISME

Le PLU en crise de croissance ?

| Mis à jour le 22/07/2013
Par • Club : Club Techni.Cités

PHOVOIR

Le plan local d’urbanisme est à la croisée des chemins : dix ans après sa création par la loi SRU du 13 décembre 2000, le Grenelle 2 vient encore "charger la barque" déjà bien pleine des objectifs et documents à prendre en compte. Au risque de l’infaisabilité ? Voici les interviews de deux spécialistes, interrogés dans le cadre du dossier « PLU – la crise de croissance », parues dans la Gazette du 28 mars 2011. Etienne Crepon, directeur de l’habitat, de l’urbanisme et du logement au ministère de l’Ecologie fait le bilan de dix ans de planification à la mode PLU. Yves Jegouzo, directeur de recherches au Gridauh, analyse les modifications souhaitables et la réforme en cours. Et ne mâche pas ses critiques sur le système actuel.

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« L’élaboration du PLU nécessite une ingénierie initiale et une vraie concertation avec la population »

Entretien avec Etienne Crépon, directeur de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages au ministère de l’Ecologie

Quel bilan peut-on tirer des 10 ans d’application de la loi SRU ?

Aujourd’hui, plus de 17 000 PLU et POS couvrent 55 millions d’habitants et 300 0000 km2, soit l’essentiel de la population et du territoire. Restent un peu plus de 8 000 communes encore soumises à POS, dont la moitié travaillent sur la transformation du POS en PLU. On peut donc considérer que cela avance.
On constate néanmoins que certaines collectivités locales ont été parfois hésitantes à se lancer dans la transformation de leur ancien POS en PLU.

Le PLU exprime la stratégie de développement urbain d’une équipe municipale ou communautaire. Il est donc l’un des actes majeurs d’un conseil municipal sur une mandature.
Il nécessite une ingénierie initiale et une vraie concertation avec la population pour lui faire partager le projet.

L’Etat a-t-il efficacement promu la loi SRU ?

L’Etat a vraiment voulu promouvoir cette nouvelle approche du développement urbain. En revanche, il n’a jamais voulu imposer un passage autoritaire du POS au PLU.
Depuis fin 2010, il n’est plus possible de procéder à une révision simplifiée des POS qui permettait de réviser un POS sans le transformer en PLU. Désormais, en cas de changement important du document d’urbanisme, il faut transformer le POS en PLU.
Le Parlement a souhaité une transition douce. Je pense que c’était une approche sage. A défaut, on aurait des faux PLU, sans réflexion stratégique, ni projet politique.

Par ailleurs, l’Etat a accompagné financièrement les territoires qui élaborait un SCOT : c’était la démarche un euro par habitant initiée en 2004. Après l’approbation de la loi Grenelle 2, les ministres ont souhaité mettre en place un nouveau dispositif de soutien à destination des SCOT ruraux.

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Pensez-vous que tous les PLU soient parvenus à définir un projet d’aménagement véritable ?

Nous ne disposons pas d’analyse statistique qualitative des PLU. Certains PLU sont bien la transcription d’une réflexion et d’un projet politique ; mais effectivement, d’autres PLU peuvent s’apparenter à des « POS déguisés ». Le problème essentiel, c’est que nous n’investissons pas assez dans l’ingénierie en matière d’urbanisme.

Ne prend-on pas le risque de mettre les collectivités territoriales en situation d’échec en leur demandant d’élaborer des documents d’urbanisme toujours plus lourds sans prévoir les moyens ?

Tous les acteurs de la société, au premier rang desquels les collectivités territoriales, doivent avoir une approche d’aménagement urbain qui prenne en compte les problématiques du développement durable.
C’est une obligation sociétale et une attente très forte de nos concitoyens. Cela nécessite de se poser plus de questions en amont et de se donner les moyens d’y répondre.

La loi Grenelle en tant que telle donne plus d’outils aux collectivités territoriales pour prendre en compte ces enjeux. Avant ou après la loi Grenelle, la loi ne prévoit, dans le règlement du PLU, que 2 articles obligatoires. En revanche, la loi Grenelle élargit le champ des possibles et appelle les élus à une réflexion la plus globale possible.

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Mais dans les faits, le PLU n’est-il pas devenu un outil « monstrueux » ?

Le PLU est un outil destiné à répondre à des questions compliquées et nécessite «de la matière grise ». Mais songez que dans une intercommunalité, l’obligation de faire un PLH et un PDU existe déjà. Au lieu de 3 procédures, il n’y en aura plus qu’une pour les intercommunalités qui auront fait ce choix et elles disposeront d’une approche intégrée des problématiques d’urbanisme, de transport et de logement.

Entre complexification du PLU et carence de l’ingénierie urbaine, le risque contentieux ne risque-t-il pas de s’accroître ?

Je ne peux laisser dire que la loi Grenelle 2 renforce l’insécurité juridique. Au contraire, elle cantonne le risque contentieux, notamment en instaurant une mesure de compatibilité entre le document supérieur au PLU, c’est-à-dire le SCOT. C’est une vraie mesure de sécurité juridique.
Encore une fois, élaborer un PLU nécessite un investissement dans les études et dans les modalités d’accompagnement juridique.

Les services de l’Etat mènent un travail de veille permanente sur l’évolution de la jurisprudence pour être en capacité d’informer et d’alerter les collectivités locales.

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La lourdeur de gestion du PLU est souvent pointée…

L’allégement des procédures de révision et de modification du PLU est clairement l’un des enjeux des ordonnances qui seront publiées prochainement.
Par ailleurs, pour permettre aux élus de mettre en œuvre simplement leur projet, le secrétaire d’Etat au Logement, Benoist Apparu, a mis en place la démarche pour un urbanisme de projet pour que les documents d’urbanisme soient toujours plus le reflet du projet politique et urbain des élus.

Cet allègement des procédures de gestion du PLU entraînera-t-il moins de recours à la procédure d’enquête publique ?

La loi de relance de 2008 a introduit une procédure de modification simplifiée, qui, pour des champs bien définis, permet de se limiter à une simple mise à disposition du public.

Pourquoi ne parvient-on pas à stabiliser et simplifier le droit de l’urbanisme ?

Il est exact que, sur les 10 dernières années, chaque année, une loi a retouché marginalement ou en profondeur le Code de l’urbanisme. Je constate que les élus locaux sont profondément passionnés par l’urbanisme et identifient fréquemment des besoins d’adaptation de la législation de l’urbanisme pour qu’elle soit la plus proche de la réalité et des besoins des collectivités locales. C’est une première explication.
Je pense aussi que dans un monde qui change en profondeur, qui prend conscience des exigences du développement durable, il est logique que la législation qui concerne le cadre de vie s’adapte aux évolutions de la société et des attentes de nos concitoyens.

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«Face à cette inutile complexité, la question de la capacité technique de manier ce nouveau droit est essentielle »

Yves Jegouzo, professeur émérite à l’université de Paris I, directeur du Gridauh

Quel bilan des PLU peut-on tirer 10 ans après le vote de la loi SRU ?

Ce bilan montre combien il faut relativiser l’effet des réformes législatives. 10 ans après la loi SRU, une majorité des POS sont restés des POS. On peut aussi craindre qu’il faille encore 10 années pour mettre en œuvre la loi Grenelle 2 ! Avec un inconvénient majeur : nous restons en permanence avec des régimes transitoires et nous risquons de voir coexister 4 régimes de PLU :

  • des « POS d’avant SRU »,
  • des « POS révisés » post SRU,
  • des « PLU SRU »
  • et des PLU grenellisés.

Quels étaient les délais de transformation des POS en PLU donnés par la loi SRU ?

Initialement, c’étaient des délais de 3 ou 4 ans. Mais tous les ans, un amendement parlementaire est venu les prolonger. On s’aperçoit, en permanence, que ces délais de transformation des POS en PLU sont trop justes.
Pour preuve, la loi du 5 janvier 2011 vient encore de repousser les délais de mise en œuvre de certaines dispositions de la loi Grenelle 2.

Mais ce qui frappe dans les nouveaux mécanismes, c’est que les dispositifs sont de plus en plus ambitieux. Faire un « PLU grenellisé » sera beaucoup plus compliqué que faire un « PLU SRU », qui était déjà bien plus compliqué que pour élaborer un POS.
Mises à part les grandes agglomérations, je doute que les communes disposent de l’ingénierie pour élaborer les nouveaux PLU. Le PLU nouvelle vague, s’il intègre le PLH et le PDU est d’une technicité redoutable ! Combien de bureaux d’études en seront-ils capables ?

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Comment expliquer que cette carence en ingénierie est à ce point négligée par le législateur ?

C’est un mystère : la loi est votée par des parlementaires ; donc des élus. Comment arrivent-ils à se piéger eux-mêmes ? Puis à s’offusquer de la complexité de la loi ! Des projets de loi, souvent simples, sortent des débats parlementaires avec une complexité remarquable ! Chacun y ajoute une disposition adaptée à un cas particulier et l’on parvient, à coup d’amendements, à des mécanismes ingérables.
Sénat, Conseil constitutionnel, Cour des comptes, Conseil d’Etat … tous ont critiqué l’inflation législative en matière d’urbanisme…. Mais rien n’y fait : pour simplifier, on rédige de nouvelles normes !

Pourquoi ne pas prévoir un financement de l’ingénierie ?

C’est un vrai problème. La loi Grenelle 2 a fait l’impasse sur une réelle réflexion sur l’ingénierie et sur la formation. Ce qui avait conduit le groupe de travail sur la fiscalité de l’urbanisme, créé par M. Apparu dans le cadre des projets en cours, à proposer d’affecter une partie du produit de la nouvelle taxe d’aménagement à un fond subventionnant les collectivités qui engageraient des études pour se lancer dans des PLU grenellisés.
Mais l’idée n’a pas abouti, en raison de difficultés techniques de mise en œuvre. Ajoutons que l’idée d’engager des dépenses lourdes pour de « simples » études d’urbanisme n’est pas bien perçue…
Cette question de la capacité technique de manier ce nouveau droit est toutefois essentielle. C’est sans doute à l’échelon intercommunal qu’il faudra trouver une solution pour les petites communes.

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S’est-on éloigné des objectifs de simplicité et du concept « boîte à outil » du PLU ?

L’idée majeure qui présidait à la création des PLU, c’était le projet. Son élément innovant est le PADD. C’est à partir de cela qu’il faut bâtir le plan et le règlement. Mais cela n’implique pas obligatoirement un document complexe. Encore aujourd’hui, beaucoup de dispositions du Code de l’urbanisme sont facultatives.
En réalité, ce sont les collectivités elles-mêmes qui, lorsqu’elles élaborent leur PLU, utilisent au maximum une panoplie offerte mais non imposée. Les bureaux d’études les ont parfois poussées en ce sens !

L’un des problèmes essentiels du droit de l’urbanisme, c’est cette inutile complication. En principe, dans un règlement de PLU, 2 articles seulement sont obligatoires. Mais présenter un règlement comprenant 2 articles seulement, cela ne paraît pas « sérieux » !
Une des pistes actuellement explorée serait donc d’interdire de mettre certaines dispositions dans les PLU. Mais ce ne sera pas facile à obtenir. Un exemple : la loi SRU avait prévu que le règlement du PLU ne pouvait plus imposer des superficies minimum de parcelle dans un objectif de densification. Dès 2003, les parlementaires ont apporté des dérogations qui ont remis en cause cette restriction !

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Est-il raisonnable d’assigner autant de contenus et d’aspects politiques au PLU ?

Le développement durable a pour finalité d’établir une cohérence entre l’urbanisation, la politique de déplacements urbains, d’habitat social, d’équipement commercial. On ne peut qu’approuver cette logique.
L’article L.121-1 du Code de l’urbanisme pose ainsi un principe obligatoire d’équilibre. C’est même inscrit dans le bloc constitutionnel avec la Charte de l’environnement.
La mise en œuvre de ce principe est bien plus difficile. L’urbanisme, l’habitat, les transports ne s’inscrivent pas toujours dans les mêmes échelles de temps ; il existe des autorités décisionnaires différentes et la coordination technique est particulièrement difficile.

Depuis la loi Grenelle 2, un PLU intercommunal doit comporter les éléments d’un PLH et d’un PDU. C’est très compliqué, à tel point qu’un certain nombre de communautés d’agglomérations s’interrogent pour savoir si elles ne doivent pas abandonner la compétence PLU, compte tenu de l’importance d’un tel chantier !
Il n’y aurait en France qu’une quinzaine d’équipes capables de monter un PLU valant PDU, PLH, et par suite document commercial !

Il faut certainement modifier ceci de manière à faire en sorte que ce qui est obligatoire devienne optionnel. Sinon, le PLU intercommunal devient très difficile à réaliser, alors même qu’aujourd’hui, la plupart des spécialistes sont convaincus que le PLU doit être une compétence intercommunale.

Quel est le bon échelon de collectivité pour gérer un PLU ?

C’est à l’échelon intercommunal que l’on peut agir efficacement. Il faut affirmer que le PLU relève obligatoirement de la compétence intercommunale. C’est un constat partagé par les architectes, les urbanistes et de très nombreux élus locaux. Mais il subsiste ce sentiment selon lequel le PLU est un instrument de la « souveraineté » communale. Ce qui explique que le transfert du PLU aux intercommunalités ait encore été rejeté de justesse lors des débats sur le Grenelle 2.

La question est de savoir pourquoi l’Etat, qui a été capable d’imposer aux élus locaux la suppression de la taxe professionnelle, n’a pu leur imposer le PLU intercommunal comme principe…
Cependant, avec le PLH et le PDU, on charge un peu trop la barque. Lors d’un séminaire organisé par le Gridauh sur la question de savoir comment intégrer un PLH au PLU, regroupant une quinzaine de spécialistes, avec des retours d’expérience de représentants de communautés urbaines, les acteurs ont montré l’extrême difficulté de l’opération.
Le PLH introduit dans la planification des éléments sociaux. Le PDU introduit quant à lui des éléments extrêmement complexes, qui ne se réduisent pas à la définition de voies et des rails : on prend obligatoirement en compte des flux, des fréquences …

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Pourquoi l’Etat laisse-t-il faire ?

Parce que sans toucher au PLU, il dispose des outils nécessaires pour mener à bien ses propres projets. Avec la déclaration de projet, les opérations d’intérêt national, les PIG et les directives territoriales d’aménagement et de développement durable, il dispose de ses outils pour mener sa politique, sans avoir à se soucier des collectivités territoriales.

Le POS communal était déjà une erreur, mais le PLU grenellisé communal est une hérésie ! Les communes qui voudront garder la compétence en matière de PLU pourront peut-être s’en sortir en faisant le strict minimum, en élaborant des PLU rustiques.
Même ainsi, même avec un règlement à deux articles et un PADD, ce ne sera pas facile car il y a aussi à prendre en compte l’évaluation environnementale, les trames bleues et vertes, les zones Natura 2000, les contraintes énergétiques, etc.
Mais, comme beaucoup de communes veulent maîtriser entièrement l’urbanisme et utiliser toute la panoplie actuelle des outils du code, elles ont de fortes chances de commettre des erreurs !

Qu’attendre de la réforme en cours ?

Une réflexion été lancée par le ministre Benoist Apparu en juin 2010. Quatre groupes de travail sont réunis. Celui sur la fiscalité de l’urbanisme, que je préside, a d’ores et déjà rendu ses travaux, car la réflexion avait déjà été bien engagée en amont et la réforme de la TLE, des autres taxes d’urbanisme et des participations financières des constructeurs réalisée dans la dernière loi de finances rectificative.
On verra à l’expérience ce que donnera cette réforme, mais dans ce domaine tout au moins, je crois que nous sommes parvenus à une réelle simplification. Il faut dire que celle-ci qui a fait l’objet d’une très large concertation en amont.

S’agissant du PLU, la grande idée est de développer des « secteurs de projet » dans lesquels le projet précède la règle. Cette idée bénéficie d’un assez large consensus. En fait, on revient sur le principe qui avait fondé la ZAC. Dans certains périmètres opérationnels, il faut d’abord définir le projet d’urbanisme quitte à l’écrire ensuite sur le terrain juridique car, de toute façon, il faudra bien passer par là.

L’autre idée est d’assouplir l’application de la règle ou de la rédiger de manière moins paralysante..

Par ailleurs, une ordonnance (d’ailleurs expressément prévue par la loi Grenelle 2) doit être prise visant à simplifier les procédures de gestion du PLU.
Elle pourrait réduire le champ d’application de l’enquête publique aux révisions lourdes et pour les changements mineurs apportés au PLU la remplacer par la nouvelle procédure de mise à disposition du public.

A titre personnel et après en avoir discuté avec des urbanistes, je pense qu’il faut être attentif aux effets cumulés des changements apportés par ces modifications mais aussi par tous les systèmes de dépassement de COS qui se sont multipliés ces temps-ci en faveur de l’énergie, du logement social, etc. Chacun pris isolément est légitime.
Mais comment va évoluer le paysage urbain sous l’effet d’un tel foisonnement de changements ? Le paysage urbain ne risque-t-il pas d’être atteint par l’addition de ces mini modifications sans régulation par le PLU ?

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Quel est le principe de la procédure de mise à disposition du public ?

Cette procédure se déroule sans commissaire enquêteur. Le dossier est mis à la disposition du public qui peut en prendre connaissance et formuler son avis et le conseil municipal doit examiner les observations formulées. La question reste de savoir si, dans cette hypothèse, il y aurait une concertation en amont.
Une autre idée serait aussi de désigner un commissaire enquêteur indépendamment de l’enquête publique, comme un « garant » chargé de suivre la procédure, de servir de médiateur.
Cette procédure du « garant » est expressément prévue par la loi Grenelle 2 dans le cadre du débat public.

Les propositions de réforme en matière de simplification des procédures ne risquent-elles pas d’être jugées inconstitutionnelles, car prises en violation notamment de la Charte de l’environnement, en réduisant la participation du public ?

Il ne me paraît pas inconstitutionnel de remplacer l’enquête publique par la mise à disposition du public. Ce que la Constitution impose, c’est l’information et la participation du public. La procédure de mise à disposition répond à ces obligations. La question est de savoir à partir de quel seuil on passe de l’enquête publique à la mise à disposition.

Pour ma part, il ne me parait pas toujours nécessaire de procéder à une enquête publique pour une simple petite modification du PLU, par exemple, faire passer les règles d’implantation par rapport à la voirie de 4 m à 3 m. La procédure de mise à disposition du public peut suffire.
Cela dit, pour conduire à bien toutes ces réformes, il faudra tenir compte en effet de certaines obligations posées par les textes, à savoir la Charte de l’environnement, mais aussi la directive européenne sur l’évaluation environnementale ou encore la Convention d’Aarhus.

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Quelles pourraient être les avancées les plus significatives des réflexions en cours ?

Il devrait y avoir des choses intéressantes sur l’urbanisme de projet. Beaucoup des objectifs et intentions du Grenelle 2 sont importants, mais les moyens de mise en œuvre n’ont pas toujours été prévus et il faudrait sans doute adapter les obligations nouvelles aux moyens disponibles.
Je reviens au cas du PLU intercommunal : il faut à mon sens rendre optionnel ce que la loi rend obligatoire. On peut dire la même chose pour celles des 18 prescriptions du SCOT qui ont été rendues obligatoires !

Un an après le vote du Grenelle 2, il faudrait déjà modifier la loi ?

C’est déjà arrivé : deux ans après le vote de la loi SRU, la loi Urbanisme et habitat est venue la modifier, en 2003. La loi Grenelle 2 est pétrie de bonnes intentions, mais les juristes se sont immédiatement inquiétés de sa mise en œuvre ! Par exemple, s’agissant de la lutte contre l’étalement urbain : comment obliger à densifier si les propriétaires ne veulent pas construire ?

Le droit sait bien interdire de construire mais il lui est plus difficile d’obliger à le faire. C’est ce qui explique, par exemple, que le versement pour sous densité, qui été initialement prévu comme obligatoire, ait été rendu facultatif par les parlementaires.
Le droit est insuffisant pour contrer les tendances lourdes de la société, par exemple l’attachement à la propriété et aux maisons individuelles. C’est toute la difficulté de la lutte contre l’étalement urbain.

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