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Intercommunalité

[Tribune] Gouvernance intercommunale : du changement en perspective…

Publié le 04/02/2019 • Par Auteur associé • dans : France, Tribune

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En signant la fin du mandat impératif des élus communautaires à l’égard de leur commune membre, le Conseil d’Etat a, par un arrêt du 26 avril 2017, et peut être sans le savoir, contribué à mettre un coup d’arrêt à la théorie dite de la « coopérative de communes » selon Emmanuel Duru (Avocat- Fidal). Cette jurisprudence signe la consécration officielle d’un intérêt communautaire qui n'est pas la somme des intérêts municipaux. Et une forme de parlementarisme s’installe progressivement au niveau local

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Emmanuel Duru

Emmanuel Duru

Avocat- Fidal

Par un arrêt du 26 avril 2017 (req. n°401144), le Conseil d’Etat a jugé qu’ « Aux termes de l’article L. 273-3 du code électoral :  » Les conseillers communautaires sont élus pour la même durée que les conseillers municipaux de la commune qu’ils représentent et renouvelés intégralement à la même date que ceux-ci, dans les conditions prévues à l’article L. 227. « . Les dispositions de l’article L. 2121-33 du code général des collectivités territoriales, en vertu desquelles le conseil municipal peut procéder à tout moment au remplacement des membres qu’il a désignés pour siéger dans des organismes extérieurs, ne sauraient trouver application à l’égard des conseillers communautaires élus en application des dispositions précitées du 1° de l’article L. 5211-6-2 du même code ».

Cette décision pourrait révéler beaucoup plus d’enseignements qu’elle n’y paraît. Au-delà de l’aspect purement technique de cette jurisprudence, les sages du Palais Royal ont, peut être, engrangé la reconnaissance officielle d’un nouveau mode de gouvernance des territoires, en tirant les conséquences (logiques, au moins pour les communes de plus de 1000 habitants) du nouveau mode de désignation des conseillers communautaires issu de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires.

L’interdiction du remplacement d’un conseiller communautaire en cours de mandat transforme profondément le rapport qu’entretient l’intercommunalité avec ses communes membres.

L’interdiction du remplacement d’un conseiller communautaire en cours de mandat, hors cas de vacance du siège, transforme profondément le rapport qu’entretient l’intercommunalité avec ses communes membres. Le mode de scrutin dit du « fléchage », mis en place pour la première fois en 2014, a permis une meilleure représentation des oppositions au sein des conseils communautaires ; ce faisant, il a potentiellement ouvert la voie à de plus fréquents cas de désaccords entre l’assemblée délibérante et l’exécutif. Or, ce dernier se trouve désormais privé d’une arme décisive pour gérer son conseil communautaire et son bureau.

Certes, la destitution d’un ou d’une vice-président(e) demeure possible, encadrée par les articles L. 2122-18 et L. 5211-2 du Code général des collectivités territoriales (CGCT). Mais l’impossibilité du libre remplacement d’un conseiller communautaire en cours de mandat par sa commune d’origine change la donne de manière conséquente. La municipalité perd ici un moyen important de pression politique sur ses représentants tandis que l’exécutif intercommunal doit désormais composer avec des élus installés pour un mandat complet. Faut il s’en réjouir ou, au contraire, s’en désoler ?

Autonomisation de la communauté à l’égard de ses communes membres

Incontestablement, une marche supplémentaire a été franchie en direction de l’autonomisation de la communauté à l’égard de ses communes membres.

Cette situation, bien que parfaitement fondée en droit pour les communes de plus de 1000 habitants (1), témoigne d’un bouleversement des règles de gouvernance de ces établissements publics toujours qualifiés de coopération alors qu’ils gravitent, dans la réalité, de plus en plus vers un modèle d’intégration. Dès 2000, Pierre Mauroy qualifiait l’intercommunalité de « révolution silencieuse »… attestant ainsi que les changements institutionnels peuvent être aussi importants que discrets.

En signant la fin du mandat impératif des élus communautaires à l’égard de leur commune membre, le Conseil d’Etat a, peut être sans le savoir, contribuer à mettre un coup d’arrêt à la théorie dite de la « coopérative de communes »

En signant la fin du mandat impératif des élus communautaires à l’égard de leur commune membre, le Conseil d’Etat a, peut être sans le savoir, contribuer à mettre un coup d’arrêt à la théorie dite de la « coopérative de communes ». A partir du moment où une commune membre perd la capacité de rapatrier l’un de ses représentants, quand bien même celui-ci prendrait des décisions contraires à ses intérêts propres, ou plus prosaïquement aux désidérata de la majorité municipale, une forme de parlementarisme s’installe progressivement au niveau local.

Contrat moral

Là où l’intercommunalité avait été initialement conçue comme devant être au service de ses seules communes membres, désormais l’absence de lien de subordination entre le mandant et son mandataire atteste d’une nouvelle manière d’administrer les territoires.

Le mandat de conseiller communautaire s’apparente de plus en plus à celui d’un parlementaire

De ce fait, le mandat de conseiller communautaire s’apparente de plus en plus à celui d’un parlementaire, en particulier dans son lien avec sa circonscription législative ; certes, un lien particulier l’unit à cette dernière mais, juridiquement, il est le représentant de la Nation et non de son territoire d’élection. Comme l’indique le Conseil Constitutionnel dans sa décision n° 99-410 DC, Loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie (Rec. 51, 9e cons.), « Si députés et sénateurs sont élus au suffrage universel (…), chacun d’eux représente au Parlement la Nation tout entière et non la population de sa circonscription d’élection ».

S’il existe de facto un contrat moral entre un député ou un sénateur avec ses électeurs il n’en demeure pas moins que le mandat parlementaire possède un caractère non impératif

Autrement dit, s’il existe de facto un contrat moral entre un député ou un sénateur avec ses électeurs, visant à défendre les opinions qu’il s’est engagé à soutenir vis-à-vis d’eux avant d’être élu, il n’en demeure pas moins que le mandat parlementaire possède un caractère non impératif ; le représentant est libre de ses choix et ne peut ni ne doit recevoir d’ordre ou d’injonction de la part des votants. Il en est donc désormais de même pour le conseiller communautaire à l’égard de sa commune d’origine.

Cet arrêt du Conseil d’Etat signe ainsi la consécration officielle d’un intérêt communautaire n’étant pas la somme des intérêts municipaux. Puisque l’épée de Damoclès de son « rapatriement » par sa commune d’origine n’existe plus pour le conseiller communautaire (auquel il serait désormais préférable de substituer systématiquement le terme d’ « élu communautaire »)  ce dernier est donc souverain dans les choix à opérer pour le bassin de vie. C’est donc un changement de paradigme complet dans la manière d’appréhender la politique locale qui annonce la fin de la gouvernance au consensus jusqu’à présent caractéristique du fonctionnement de l’intercommunalité.

Progrès ou blocage ?

S’agit il d’un progrès de nos institutions locales ou, a contrario, de l’apparition d’un facteur de blocage dans les mécanisme de prise de décision ? La réponse apportée ne peut pas être aussi binaire que la question posée tant cette situation démontre surtout une absence de vision claire de ce que les acteurs compétents souhaitent pour l’avenir de l’intercommunalité.

Une fois de plus, celle-ci se retrouve au milieu du gué, oscillant entre une montée en puissance progressive, mais irréversible au plan local, et un manque de reconnaissance effective au niveau national.

En témoigne – à titre anecdotique – la surprenante réponse ministérielle publiée au Journal Officiel du 11 septembre 2018 (p. 8060) qui balaie d’un quasi revers de manche la mise en œuvre d’une décision du législateur, pourtant validée en son temps par le Conseil Constitutionnel, à savoir l’élection des conseillers métropolitains au suffrage universel direct autonome prévu par l’article 54 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.

De là à s’alarmer que la doctrine administrative prenne le pas sur la souveraineté du pouvoir législatif, lui-même encadré par le garant de la Constitution, il n’y a qu’un pas mais c’est ici un autre débat !

En attendant, reste à résoudre cette difficile équation consistant, d’une part, à tirer toutes les conséquences du fléchage qui relève clairement du suffrage universel direct (bien qu’il s’agisse d’un scrutin « jumelé » avec les listes municipales) et, d’autre part, à mettre en place une gouvernance efficace en l’absence d’un mode de scrutin plus clair et intelligible pour nos concitoyens, c’est-à-dire une élection directe des élus communautaires distincte de celle des conseils municipaux.

« Serpent de mer ! » diront certains ; « sujet brûlant voir corrosif ! » allègueront d’autres. Mais la pause institutionnelle pour les territoires souhaitée par tous ne devrait pas se confondre avec une trêve intellectuelle sur des thèmes aussi cruciaux pour l’avenir de notre pays.

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Note 01 NDA : il est plus difficile d’en dire autant pour les communes de moins de 1000 habitants compte tenu de l’absence de fléchage pour ces dernières Retour au texte

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