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Billet

Les pièges de « la décentralisation par contrat »

Publié le 25/01/2019 • Par Cédric Néau • dans : A la Une finances, Actualité Club finances, Billets finances, France

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DURIS Guillaume Fotolia
Chaque semaine retrouvez le billet du Club Finances. Cette semaine retour sur les différentes cérémonies des vœux des associations où il a beaucoup été question de contrats. L’Etat les multiplie en effet avec toute strate de collectivité, pour créer « une décentralisation par contrat » favorisant aussi les doublons et angles morts et engendrant complexité et concurrence. L’Etat voudrait bien en profiter pour jouer le rôle de facilitateur. Encore faut-il qu’il en ait les moyens…

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Les contrats contre-attaquent. Voués aux gémonies par les trois grandes associations d’élus locaux (AMF, ADF et Régions de France) qui y voient un moyen pour l’Etat de réduire l’autonomie financière des collectivités, la méthode contractuelle est désormais déclinée à l’envi, avec l’assentiment des autres associations du bloc communal.

Outre les contrats financiers, le gouvernement souhaite désormais étendre le principe de ce partenariat à toute collectivité, voire toute entité territoriale comme le bassin minier, avec des contrats dits de réussite. Jacqueline Gouraud, ministre de la Cohésion des territoires, a convaincu des départements, régions, intercos et villes de parapher ces documents qui « permettent d’obtenir des financements et les moyens d’ingénierie de l’Etat », vante-t-elle.

L’un des derniers en date, celui du pays de l’Avesnois-Sambre-Thiérarche prévoit par exemple 17,2 millions d’euros pour la rénovation de la RN2 et la remise en fonction du canal Sambre-Oise pour 5,5 millions d’euros. Cet engagement reprend en fait beaucoup d’objectifs définis dans le contrat de ruralité signé en 2017 entre le pays de Thiérarche et Jean-Michel Baylet, alors ministre de l’Aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités locales, doté de 14 millions d’euros.

Maquis de contrats

Ces contrats de ruralité « nouveau monde » se placent en fait dans la (longue) file des autres déjà existants : contrats territoriaux de développement culturel, contrats Etat-région, mais aussi plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET), contrats de transition écologique (CTE), contrats de villes, contrats Action cœur de villes, bourg-centre, etc.

L’Assemblée des communautés de France (AdCF) souhaiterait, à bon droit, tailler dans ce maquis : « Plutôt que plusieurs contrats à des échelles différentes, nous souhaitons conclure un grand contrat territorial unique, opérationnel, thématique, transversal, dont les termes sont définis par le territoire », a ainsi expliqué Jean-Luc Rigaut, président de l’association et du Grand Annecy lors de sa cérémonie des vœux.

Doublons et concurrence

Si l’idée est frappée sous le coin du bon sens, ces contrats, comme on le voit dans le pays de Thiérarche se chevauchent, se concurrencent, se doublonnent plus souvent qu’ils ne s’emboîtent comme des poupées russes. Les repackager sous un seul paraphe exigerait une technicité pas forcément au service de l’efficacité et de la solidarité territoriale.

Le PDG de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe), Arnaud Leroy, illustre ainsi ces risques à propos des CTE portés par les intercos : « Au regard de l’enjeu de la transition écologique, ce sont les régions qui sont à la bonne maille, avec les métropoles. Il pourrait y avoir ensuite une redistribution des régions vers les EPCI, avec des contrats de financement, des dotations. L’Ademe pourrait jouer un rôle de modérateur et de chambre arbitrale entre la région et les EPCI, pour éviter qu’il n’y ait des règlements de comptes politiques. »

Au contraire, l’AdCF insiste pour que les actions « partent du bas vers le haut », souligne Charles-Eric Lemaignen, vice-président de l’association qui dénonce : « actuellement, les projets financés par les régions sont ceux qui correspondent à leurs objectifs et non ceux des territoires ».

Facilitateur ou prescripteur ?

Entre ces logiques concurrentielles, l’Etat – ou ses opérateurs comme l’Ademe – se fait fort de jouer les « facilitateurs ». Mais de la même manière que les régions avec les EPCI, l’Etat-financeur devient vite aussi prescripteur, suivant le principe « qui paie décide ». Dans cette optique, le contrat devient vite, pour l’exécutif national, l’outil idéal lui permettant de cibler au plus près son aide en fonction de ses priorités financières, normatives, économiques ou thématiques : haut-débit, développement durable, transition énergétique, déficit public, etc.

En contrepartie de certaines obligations comme la solidarité culturelle des territoires ou la maîtrise de la hausse des dépenses à 1,2 % par an par exemple, l’Etat propose son ingénierie notamment via la future Agence nationale de cohésion des territoires, qui doit « coordonner tous les outils au service des élus locaux », souligne Jacqueline Gourault. Enthousiaste, elle a ainsi lancé lors des vœux de l’AdCF : « c’est ça, la décentralisation par contrat ! »

L’Etat, colosse à la bourse fragile

Encore faut-il que l’Etat ait les moyens de cette ambition contractuelle. Arnaud Leroy le reconnaît : l’Ademe n’a pas les moyens d’être partout ni d’aller à la maille départementale. Et l’Etat ne peut pas tout faire ». Il peut d’autant moins qu’il prévoit la suppression de 50 000 fonctionnaires d’Etat. Le nombre de centres des impôts a par exemple reculé de 41 % entre 1980 et 2013, selon les calculs de l’universitaire François Taurelle, qui a codirigé notamment la rédaction du livre « Services publics et territoires » paru en 2017.

Le dernier avatar de Bercy dans le calcul des DMTO (1,9 milliard non-comptabilisés) dû à une « réorganisation défaillante » selon la Cour des comptes, illustre bien la dégradation des compétences de cette administration centrale, faute de moyens. « Aujourd’hui, l’Etat n’est plus en capacité de nous aider sur beaucoup de dossiers », regrette Charles-Eric Lemaignen.

Un autre dirigeant d’association va plus loin : « Vu leurs montées en compétence, ce sont plutôt les grandes collectivités qui sont en capacité de l’aider ». Quitte à donner ses conditions à l’Etat par contrat ?

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