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Finances publiques

RGPP : génère-t-elle bien les 7 milliards d’euros d’économies annoncés ?

Publié le 18/03/2011 • Par Aurélien Hélias • dans : A la une, Actualité Club finances, Dossiers d'actualité, France

10 milliards d’euros d’économies budgétaires sont annoncés par le Gouvernement pour 2013 après 7 milliards réalisés entre 2009 et 2011. A l’origine de ces gains : la Révision générale des politiques publiques (RGPP). Mais le chiffrage présenté par le Gouvernement comporte toujours des zones d’ombre…

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RGPP : quels effets pour les collectivités ?

Nous sommes en ligne avec notre objectif d’économies de 7 milliards annoncées au titre de la RGPP pour la période 2009-2011, se félicitait le ministre des Comptes publics, François Baroin, dans un rapport sur l’avancement de la Révision générale des politiques publique diffusé le 8 mars à l’issue du cinquième Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP).
Et le ministre d’égrener, dans son rapport, les 400 mesures en cours de réalisation auxquelles s’ajoutent une cinquantaine de nouvelles dispositions, simplifications, audits d’opérateurs ou examens minutieux de dépenses d’interventions. De quoi appuyer, selon lui, les 10 nouveaux milliards d’économie que le Gouvernement souhaite faire sur la période 2011-2013 pour mieux ramener le déficit public français à 100 milliards d’euros d’ici 2013, comme il s’y est engagé auprès de la Commission européenne.

« Traçabilité des effets budgétaires insuffisante » pour la Cour des comptes

Reste que le chiffrage des économies réalisées est aujourd’hui encore sujet à caution. Dès 2010, la Cour des comptes avait noté dans son rapport annuel une traçabilité des décisions mises en œuvre, notamment de leurs effets budgétaires, insuffisante. Leurs évolutions ne sont jamais présentées dans les rapports successivement publiés et la RGPP se présente comme un flux de décisions permanentes, alors que leur contenu évolue avec le temps, accusaient les magistrats de la Rue Cambon.
Depuis, comme il l’annonçait dans sa réponse à la Cour, Bercy a partiellement pallié le manque d’informations en inscrivant dans la loi de finances pour 2010 la création d’une annexe à la loi de règlement « présentant le bilan des mesures décidées en CMPP depuis 2007 et arrivées à leur terme ».

C’est donc aujourd’hui ce document qui permet le mieux de décortiquer les sept milliards d’économies. La loi de règlement pour 2009 (1) revient ainsi sur les gains obtenus par la suppression dans la fonction publique d’environ 100 000 postes entre 2007 et 2009 « dont environ 24 742 sur l’année 2009 ». « Pour la seule année 2009, l’économie brute inscrite au budget de l’Etat est de l’ordre de 0,9 milliard d’euros », se félicite Bercy.
Du reste, la comptabilisation des emplois supprimés y est indiquée ministère par ministère, des 4 564 postes supprimés Place Beauvau aux 9 989 retirés à l’Education nationale en passant par les 926… crées pour la Justice.

Des surcoûts pudiquement oubliés…

La valse des Emplois temps plein (ETP) est ainsi scrupuleusement indiquée, non seulement ministère par ministère, mais également disposition par disposition. Ainsi, le passage de 35 directions d’administration centrale à 5 grandes directions métiers et un secrétariat général au ministère de l’Ecologie doit permettre d’économiser près de 217 ETP.
Reste que les économies de postes n’y sont pas traduites précisément en gains budgétaires. Une zone d’ombre à laquelle s’ajoute un calcul officiel qui ne tient compte que des économies réalisées… sans y retrancher les surcoûts induits.
Ces derniers sont de deux sortes : d’abord la rétrocession aux fonctionnaires de la moitié des gains réalisés grâce à la règle du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux. Résultat : la portée initiale de la règle du « 1 sur 2 » est réduite, d’autant plus que la rétrocession s’est avérée beaucoup plus large que les 50 % prévus.

Dans un autre rapport d’octobre 2010 consacré aux effectifs de l’Etat et à l’évolution de sa masse salariale, la Cour des comptes relevait que l’économie brute liée au non-remplacement de 50 % des départs à la retraite s’élevait à 800 millions d’euros et la somme reversée aux agents à… 700 millions ! Soit une économie ramenée à seulement 100 millions d’euros…
Plusieurs explications à cela : la difficulté des ministères à anticiper précisément les départs en retraite au sein de leurs effectifs et qui ont alors sur estimé ces départs. Avec une conséquence de taille : la réduction des effectifs a notamment été compensée par une augmentation des heures supplémentaires, dont le coût est estimé à hauteur de 200 millions d’euros, note Pierre-Alain Muet, député (PS) et rapporteur spécial du budget pour la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».

Un chiffrage déficient

Aujourd’hui, ce dernier ne regarde pas d’un œil beaucoup plus bienveillant le chiffrage des économies issues des dispositifs autres que les suppressions de postes. Les chiffres annoncés ne sont que des chiffrages a priori alors que seul un chiffrage ex-post serait intéressant, dénonce-t-il.
D’autant que rares sont les mesures où l’impact est précisément quantifié. Si la suppression du dispositif d’exonération des charges sociales sur la rémunération du droit à l’image collective des sportifs professionnels est, elle, clairement évaluée à 39,8 millions d’euros, beaucoup de mesures ne désignent qu’un gain d’emplois temps-plein non converti budgétairement. Et certaines ne se traduisent que par des « simplifications » ou « suppressions de comités » sans que l’on sache si ces mesures sont à l’origine d’économies et, si tel est le cas, si le Gouvernement les a comptabilisées dans les sept milliards globaux.

Economies ou diminution des dépenses ?

Rapporteur de la mission d’information sénatoriale sur les conséquences de la RGPP pour les collectivités locales, le sénateur Dominique de Legge (Ille-et-Vilaine, UMP) refuse d’aborder la RGPP uniquement sous l’angle budgétaire, rappelant qu’il ne s’agit que d’un seul des trois objectifs initiaux aux côtés de l’amélioration de la qualité du service rendu aux usagers et de la modernisation des administrations publiques.
Pour autant, le sénateur admet que la mission ne sait pas ce qui est additionné dans les sept milliards et que la mission a notamment comme objectif de regarder ce que cela recouvre.

Moins diplomate, le président de la mission et président socialiste de la région Bourgogne, François Patriat s’étonne d’une annonce de sept milliards d’euros d’économiques alors que 12 sont annoncés à Bruxelles !.
Et d’ajouter que les économies budgétaires ne chiffrent pas l’impact économique pour des communes gelées dans leur expansion du fait des politiques liées à la RGPP, comme dans le cas de la commune de Joigny en Bourgogne qui, du fait de la fermeture d’une maternité, de celle du tribunal et de la réforme de la carte militaire va perdre 700 actifs et plus de 1 000 habitants !.

Pour l’économiste Xavier Timbeau, ce chiffrage de sept milliards parait tout à la fois raisonnable et non négligeable. Mais le directeur « analyse et prévision » à l’OFCE s’interroge plus sur le sens du terme économies : s’agit-il de véritables économies où l’on dépense moins pour le même service rendu, ou seulement de diminution de dépenses pour un service rendu qui n’est plus le même ?

Président du Cercle des économistes, Jean-Hervé Lorenzi juge ce chiffrage tout à fait crédible mais modeste. La RGPP atteint forcément certaine limites car on ne modifie par l’organisation, ni même le fonctionnement de l’administration, seule manière de continuer à diminuer la dépense publique.

« Des rapports budgétaires très critiques »

Aujourd’hui, même sans rentrer dans un débat « pour ou contre la RGPP », le premier enjeu semble celui de l’information du Parlement sur une politique difficilement évaluable. Si la méthode de la RGPP a un intérêt, elle ne pose pas la question de l’opportunité des dépenses et de leur efficacité, poursuit Xavier Timbeau. La règle du « 1 sur 2 », notamment, mériterait selon lui d’être discutée au niveau parlementaire.
C’est aussi ce manque d’information qui a poussé le groupe socialiste du Sénat à demander, en octobre 2010, une commission d’enquête sur une réforme qui n’a fait l’objet d’aucune évaluation de ses effets, en dehors des rapports d’étape soumis au Conseil des ministres. […] Au Parlement, aucun débat public n’a eu lieu. Les effets de la RGPP ne sont étudiés qu’au travers des rapports budgétaires qui, au Sénat, sont très critiques, soulignent les sénateurs dans l’exposé des motifs.

Ainsi, dans un rapport consacré à la RGPP dans les préfectures, la sénatrice PS du Puy-de-Dôme Michèle André pointe du doigt, non seulement la faiblesse des économies réalisées dans la mutualisation des fonctions supports des préfectures, mais également des évaluations qui restent approximatives quant au nombre d’ETPT épargnés. Et encore ces économies ne font-elles pas l’objet d’une évaluation très précise par les préfectures elles-mêmes, regrette-t-elle.

Des périmètres trop mouvants

Au-delà du regard critique de l’opposition, la Cour des comptes dit elle aussi toujours faire face à une transmission d’information déficiente du Gouvernement sur la RGPP.
Il y a certes beaucoup d’informations sur la place publique, mais il est difficile de suivre les mesures d’année en année car elles changent de nom, de Conseil de modernisation en Conseil de modernisation, et de périmètre d’année en année, regrette Raphaël Alventosa, conseiller maître à la Cour.

Peu de choses auraient changé depuis les critiques émises dans le rapport annuel 2010, lorsque la Cour constatait la difficulté d’appréhender l’impact de la RGPP, notamment budgétaire, ou d’en suivre la mise en œuvre. La Cour se demandait même si la RGPP avait bien constitué le creuset de la programmation triennale des finances publiques, le ministère du budget n’ayant communiqué qu’un chiffre global d’économies.
Les annexes au projet de loi de règlement n’ont pas apporté de réponses précises, si bien que la Cour prévoit déjà de revenir sur le sujet par l’intermédiaire d’une insertion ou d’un chapitre dans un futur rapport d’ici l’automne.

Notes

Note 01 Pour la loi de règlement visant 2010, il faudra encore attendre quelques mois puisque la Loi organique relative aux lois de finance (LOLF) dispose que « le projet de loi de règlement est déposé au plus tard le 1er juin de l'année suivant celle de l'exécution du budget auquel il se rapporte ». Retour au texte

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Commentaires

RGPP : génère-t-elle bien les 7 milliards d’euros d’économies annoncés ?

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duron

22/03/2011 03h07

ce qu’il y a de sur,ce n’est pas sur leur paye qu’ils font des économies

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