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Domaine public et privé

Ce qui a changé en 2018 concernant la propriété des personnes publiques

Publié le 19/12/2018 • Par Auteur associé • dans : Analyses juridiques, France

Terrasse d'un café
Phovoir
Le caractère indissociable ne suffit pas, en soi, à emporter l'appartenance au domaine public par la théorie de l'accessoire. L'utilisation des images du domaine public ne saurait être assimilée à une utilisation privative du domaine public dépassant le droit de tout un chacun d'utiliser ce bien.

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Arnaud Paturat

Avocat au barreau de Lyon

Cet article fait partie du dossier

Occupation du domaine public : limites et libertés

Cette étude fait le point sur les évolutions jurisprudentielles et législatives qui ont affecté la propriété des collectivités et les modalités de gestion de leur patrimoine depuis le début de l’année 2018.

Consistance

Les biens immobiliers relevant du domaine public sont ceux qui, outre leur appartenance à une personne publique, sont destinés à l’usage du public ou à une activité de service public et spécialement aménagés à cet effet. Les biens immobiliers qui appartiennent à des personnes publiques et qui ne présentent pas ces caractères relèvent du domaine privé (CG3P, art. L.2111-1). En outre, la jurisprudence a déjà admis qu’un bien immobilier ne présentant pas ces caractères, mais physiquement indissociable d’un autre bien immobilier relevant du domaine public, pouvait relever de ce domaine par la théorie de l’accessoire.

Le Conseil d’Etat (1) a rappelé que le caractère indissociable ne suffisait pas, en soi, à emporter l’appartenance au domaine public par la théorie de l’accessoire. Il s’agissait d’une dalle en béton implantée au-dessus de la voûte d’un tunnel affecté au passage du transport de voyageurs de la RATP. Le Conseil d’Etat estime que le seul lien physique entre le tunnel et la dalle béton ne suffit pas à intégrer cette dernière dans le domaine public de la RATP, en l’absence d’utilité directe pour le tunnel en termes de maintien de la solidité ou de l’étanchéité.

Les conditions de sortie

Pour qu’un bien puisse sortir du domaine public d’une personne publique, il faut qu’il ne soit effectivement plus affecté à un service public ou à l’usage du public.

La personne publique gestionnaire du domaine doit, en outre, émettre un acte administratif formel de déclassement. La date d’émission de cette décision constitue le point de départ de la sortie du domaine public (CG3P, art. L.2141-1). Si une personne publique cède un bien relevant de son domaine public sans que l’une ou l’autre des conditions citées ci-avant ne soient respectées, la sortie du domaine public ne sera pas effective et l’annulation de l’acte de vente pourra être prononcée au contentieux (2). Cette solution s’explique par le fait que les biens relevant du domaine public sont légalement incessibles et imprescriptibles (CG3P, art. L.3111-1).

Le Conseil d’Etat (3) a été saisi d’une espèce où une commune avait conclu un acte prévoyant la cession à une société privée d’une parcelle relevant du domaine public sous réserve de sa désaffectation et de son déclassement préalable. La désaffectation et le déclassement du bien ne sont pas intervenus et, trois ans après la conclusion de cet acte, le conseil municipal a décidé d’abroger cet engagement. Le Conseil d’Etat a estimé que la société privée ne bénéficiait d’aucun droit à la réalisation de la vente en raison des principes d’incessibilité et d’imprescriptibilité du domaine public. La commune pouvait abroger à tout moment l’engagement pris.

L’occupation sans droit ni titre

Fixation du montant de la redevance

Une personne publique est en droit d’obtenir le versement d’une redevance pour une occupation sans droit ni titre de son domaine public. La cour administrative d’appel de Marseille (4) a rappelé ce principe et les modalités de calcul du montant de la redevance pouvant être réclamée. Il est possible de se référer alternativement à un tarif existant en tenant compte des avantages de toute nature issus de cette occupation du domaine public et, en l’absence d’un tel tarif, au revenu qu’aurait pu générer une occupation régulière du domaine public. Cette affaire est également l’occasion de rappeler qu’une collectivité locale est fondée à obtenir le recouvrement d’une telle somme par la voie d’un référé-provision (code de justice administrative art. R.541-1).

Régularisation en cours d’instance et contravention de grande voirie

La Polynésie française avait initié une procédure de contravention de grande voirie pour l’occupation irrégulière du domaine public maritime par une société pour une activité d’élevage et de greffes perlicoles dans le lagon de l’île de Fakarava. En première instance et en appel, la société poursuivie avait été condamnée à supporter les frais de remise en état du domaine public maritime en raison de l’occupation sans droit ni titre. Cependant, un titre autorisant une occupation conforme à l’activité de la société pour la zone en litige a été délivré en cours d’instance.

Le Conseil d’Etat (5) a estimé que l’émission de ce titre faisait obstacle à la perception des frais de remise en état, dans la mesure où l’activité de la société allait pouvoir régulièrement se poursuivre et les équipements dont la suppression était sollicitée étaient nécessaires à cette activité devenue régulière en vertu d’un titre.

Absence de convention d’occupation du domaine public tacite

Selon la cour administrative d’appel de Bordeaux (6), « eu égard aux exigences qui découlent tant de l’affectation normale du domaine public que des impératifs de protection et de bonne gestion de ce domaine, l’existence de relations contractuelles en autorisant l’occupation privative ne peut se déduire de sa seule occupation effective, même si celle-ci a été tolérée par l’autorité gestionnaire et a donné lieu au versement de redevances domaniales. En conséquence, une convention d’occupation du domaine public ne peut être tacite et doit revêtir un caractère écrit ». Une convention d’occupation du domaine public arrivée à son échéance ne peut pas se poursuivre tacitement du seul fait de la continuation effective de l’occupation du domaine public. Seule la conclusion d’une nouvelle convention écrite permet de justifier l’occupation régulière du domaine public.

Valorisation du domaine

Mise en concurrence et baux emphytéotiques

La ville de Paris avait un lancé un appel à projets dénommé « réinventer Paris », visant à mettre à la disposition des candidats retenus des tènements immobiliers relevant de son domaine privé dans le cadre d’une vente immobilière ou d’un bail emphytéotique. Une association de riverains de l’un des tènements concernés a engagé un recours de plein contentieux dit « Tarn-et-Garonne » pour contester la validité du contrat conclu avec le candidat retenu. La cour administrative d’appel de Paris (7) a rappelé que la cession d’un tènement immobilier ou la conclusion d’un bail emphytéotique ne nécessitait aucune procédure de mise en concurrence.

S’agissant spécifiquement de la conclusion d’un bail emphytéotique, cette décision permet de préciser que depuis le 1er avril 2016, date d’entrée en vigueur de la réforme de la commande publique, le bail emphytéotique a perdu ses avantages. En effet, l’article 101 de l’ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 a proscrit la possibilité de confier à un opérateur économique la faculté d’édifier des ouvrages, dans le cadre d’un bail emphytéotique, qui répondront ensuite aux besoins d’une collectivité en matière de travaux ou de prestations de services.

Absence de droit au recouvrement d’une redevance pour l’utilisation de l’image du domaine public

Un important contentieux a opposé l’établissement public du domaine national de Chambord et une société ayant utilisé l’image du château dans le cadre d’une campagne de publicité. L’établissement public avait émis des titres de recette aux fins de percevoir une redevance pour l’utilisation de l’image du domaine public.

Le Conseil d’Etat (8) a tranché ce contentieux en indiquant d’une part, que l’image du domaine public ne constitue pas une dépendance de ce dernier ou un élément qui lui serait indissociable, de sorte que la seule utilisation des images du domaine public n’ouvre pas en soi le droit au recouvrement d’une redevance. D’autre part, il a précisé que l’utilisation des images du domaine public ne saurait être assimilée à une utilisation privative du domaine public dépassant le droit de tout un chacun d’utiliser ce bien. Les titres exécutoires ont donc été définitivement annulés.

Conclusion d’un bail commercial

La Cour de cassation (9) admet qu’un bail commercial puisse être conclu pour l’exercice d’une activité commerciale sur le domaine public, mais il faut que l’exploitant bénéficie d’une clientèle propre. En l’espèce, il s’agissait de l’exploitation de l’activité de location de bateaux dans le bassin du jardin du Luxembourg. La Cour de cassation a dénié l’existence d’une cliente propre car : l’exploitant n’est pas libre de fixer librement les horaires d’ouverture ; sa clientèle est seulement liée à l’emplacement de son activité et la questure du Sénat fixe les prix de location.

L’assurance

Une commune a tenté de mobiliser son assurance dommages aux biens pour des désordres affectant des terrains de tennis municipaux. La compagnie d’assurance a opposé une non-garantie. La position de l’assureur a été confirmée par les juges d’appel et le Conseil d’Etat (10) en rappelant que le contrat d’assurance couvrait uniquement les biens immobiliers, des biens mobiliers limitativement énumérés par le contrat et le tennis club.

Le Conseil d’Etat a indiqué que les terrains de tennis ne constituaient pas des biens immobiliers, que ces équipements n’étaient pas expressément visés comme étant couverts par le contrat d’assurance et que les terrains de tennis étaient dépourvus de tout lien fonctionnel avec le local du tennis club. Les collectivités locales doivent donc être vigilantes sur la rédaction des clauses du contrat d’assurance pour des courts de tennis et plus généralement pour des équipements qui ne sont pas assimilables à des biens immobiliers.

Domaines juridiques

Notes

Note 01 CE, 26 janvier 2018, « Sté Var auto », req. n° 409618. Retour au texte

Note 02 CE, 13 février 2015, « Sté Groupe Bigard », req. n° 376864 Retour au texte

Note 03 CE, 25 juin 2018, « Sté Groupe Bigard », req. n° 402078. Retour au texte

Note 04 CAA de Marseille, 27 février 2018, « SARL Alligator », req. n° 17MA04938 Retour au texte

Note 05 CE, 11 avril 2018, « Sté Dream Pearls », req. n° 413245. Retour au texte

Note 06 CAA de Bordeaux, 7 juin 2018, req. n° 16BX02711 Retour au texte

Note 07 CAA de Paris, 27 mars 2018, « Sté Etoile cinémas développement », req. n° 17PA02486. Retour au texte

Note 08 CE, 13 avril 2018, « Etablissement public du domaine national de Chambord », req. n° 397047 Retour au texte

Note 09 Cass., 3 e civ., 5 avril 2018, n° 17-10.466. Retour au texte

Note 10 CE, 26 avril 2018, « Cne Vacquiers », req. n° 407010. Retour au texte

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