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[Opinion] Décentralisation

« Réforme(s) territoriale(s) : la pente est forte mais la route est droite… »

Publié le 03/12/2018 • Par Auteur associé • dans : France

Emmanuel Duru
© Stephane Laure
L'avocat Emmanuel Duru, directeur de mission au département droit public du cabinet Fidal nous fait part de ses « libres réflexions sur la méthode réformatrice en matière de décentralisation ». D'où il ressort une grande continuité dans les politiques conduites depuis Nicolas Sarkozy.

Le 101ème Congrès des Maires de France vient de s’achever sur fond de critiques lancinantes des dernières lois de réforme territoriale. Le caractère transpartisan de ce réquisitoire conduit à s’interroger sur la topographie du chemin emprunté par ces textes, votés pour certains d’entre eux par des majorités politiques différentes, : succession de tournants ou grande ligne droite ?

Changement dans la continuité ou continuité dans le changement ?

Sans remonter aux fondements de la décentralisation (Les lois Defferre de 1982 et 1983), il semble peu contestable qu’il existe une trame commune aux lois Administration Territoriale de la République (ATR) de 1992, Renforcement et simplification de la coopération intercommunale de 1999, Libertés et Responsabilités Locales (LRL) de 2004 et, surtout, plus proches de nous, aux lois de Réforme des Collectivités Territoriales (RCT) de 2010, Modernisation de l’Action Publique Territoriale et d’Affirmation des Métropoles (MAPTAM) de 2014, Nouvelle Organisation Territoriale de la République (NOTRe) de 2015 et, dans une certaine mesure, aux lois de 2015 sur le redécoupage régional, d’une part, et sur l’amélioration du régime des communes nouvelles, d’autre part.

Une filiation qui apparaît jusqu’aux acronymes permettant de distinguer chacun de ses textes aux allures de briques destinées à bâtir un seul et même pan de l’édifice décentralisateur. Il est en effet frappant de constater à quel point ces lois, portées par des courants politiques différents, s’inscrivent en réalité dans un même moule.

Qu’y a-t-il de commun entre les lois RCT (initiée par Nicolas Sarkozy), MAPTAM et NOTRe (souhaitées par François Hollande) ? A peu près tout si ce n’est la (finalement) discrète suppression du conseiller territorial qui, in fine, n’aura jamais vu le jour. Pour le reste, il faut se rappeler que soixante des quatre vingt dix articles que compte la loi RCT concernent l’intercommunalité ; de sorte que ce texte a littéralement préparé le terrain à ses successeurs législatifs.

D’où vient le principe d’achèvement de la carte intercommunale ? De la loi RCT. D’où vient la relance des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI, imaginés dès la loi ATR) et la première vague de fusion de communautés ? De la loi RCT. D’où vient la suppression de le clause générale de compétence des départements et des régions ? De la loi RCT. D’où vient le principe de création des métropoles ? De la loi RCT. D’où vient le concept de commune nouvelle ? De la loi RCT. Etc.

Le changement était il véritablement pour maintenant ?

Dès lors, la question de l’apport des différents textes qui se sont succédés sous le précédent quinquennat se pose naturellement. Ils ont simplement mais durablement « cranté » un niveau au dessus, pour reprendre un vocabulaire cher aux équipes de l’exécutif en charge de la préparation de ces réformes.

La loi RCT prévoyait la possibilité de ne pas arrêter de SDCI dans certains départements, faute de consensus au sein des commissions départementales de commission intercommunale (CDCI) ? Ils ont été rendus obligatoires sur l’ensemble du territoire national par la loi NOTRe ; la loi RCT prévoyait un seuil de création des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI à FP) à 5000 habitants ? La loi NOTRe l’augmentera à 15000 habitants, sauf dérogations ; la loi RCT avait prévu la possibilité de créer des métropoles sur le fondement du volontariat ? La loi MAPTAM rendra leur installation automatique par décret ; la loi RCT prévoyait l’émergence des communes nouvelles ? La loi de 2015 aura permis leur véritable essor en en améliorant le régime ; la loi RCT avait initié des procédures de rapprochement entre échelons territoriaux ? La loi de 2015 sur le redécoupage régional divisera par (quasiment) deux le nombre de régions en France ; après bien des péripéties, le principe de suppression de la clause générale de compétence pour les départements et les régions, après avoir été acté dans la loi RCT puis effacé dans la loi MAPTAM sera finalement rétabli par la loi NOTRe…

Quels enseignements en tirer ?

En premier lieu, force est de reconnaître l’existence d’un mouvement de fond, aisément qualifiable d’irréversible (sans se prononcer sur son bien fondé ou sa légitimité) ; ce mouvement est celui du renforcement constant du couple communes – intercommunalité au détriment du binôme traditionnel constitué par les communes et les départements avec, en toile de fond, une autonomisation progressive mais continue de l’échelon intercommunal.

Pour autant, le modèle séculaire de notre organisation administrative est-il sur le point de vaciller ? Les choses ne sont pas aussi simples car, à y regarder de plus près, quand bien même une ligne directrice se dessine au fil des textes, « en même temps », les communes sont aujourd’hui les dernières collectivités territoriales dépositaires de la clause générale de compétence, les conseils départementaux demeurent en tant qu’assemblées élues et délibérantes, les régions certes agrandies et renforcées en matière d’aménagement de l’espace et de développement économiques ont cependant vues leurs compétences recentrées,  et les communautés demeurent des établissements publics dépourvus d’une élection directe de leurs exécutifs malgré l’importance de leurs compétences et leur faculté de lever l’impôt.

Quitte à faire bondir certains acteurs du monde territorial, il semblerait que le « vieux monde » ait encore un peu d’avenir devant lui…

Ce constat tiré d’une lecture objective des différentes lois dites de réforme territoriale devrait donc inciter à la prudence concernant l’analyse globale des évolutions du monde local car, en matière d’architecture des pouvoirs girondins, comme dans nombre d’autres matières, les raisonnements binaires et définitifs se prêtent mal à la réalité factuelle.

En deuxième lieu, l’origine des idées mérite d’être interrogée ; mise à part quelques propositions aussi fantaisistes que dangereuses inscrites dans les programmes des principaux candidats aux élections présidentielles, les états majors des partis politiques ne brillent pas par une réflexion approfondie sur l’évolution de notre République décentralisée.

Ce faisant, il est devenu habituel, quels que soient les gouvernements, de confier le travail de réflexion à des comités Théodule. Sans renier la qualité de leurs membres, leur composition traduit une volonté de consensus sur ces sujets ô combien délicats à traiter pour l’exécutif face au pouvoir de représentation des 600 000 élus locaux… Du rapport Guichard de 1976 jusqu’au rapport du comité Balladur de 2009, en passant par le rapport Mauroy de 2000, comment ne pas voir l’élaboration d’une feuille de route pour des gouvernants en panne d’inspiration sur les sujets territoriaux ?

Les textes les plus récents, de la loi RCT jusqu’à la loi NOTRe ne sont finalement que la traduction législative des mesures formulées par ces différentes instances dont l’existence et le fonctionnement ne sont jamais soumis à l’approbation du corps électoral ni même à celui de la représentation nationale. La qualité des travaux de ces espaces de cogitation ne pouvant être mise en doute, c’est donc davantage la méthode qui nécessite d’être questionnée. Les comités d’experts sont ils toujours les mieux placés pour, non pas nourrir comme ils sont censés le faire, mais bâtir la réflexion sur l’action publique locale dont la finalité est et demeure celle de servir nos concitoyens au plus près de leurs besoins, conformément au serment décentralisateur de 1982 ?

L’architecture des pouvoirs locaux mériterait d’être débattue

Enfin, la troisième conclusion qui pourrait être tirée de l’uniformité de cet arsenal législatif, malgré les changements électoraux, est celle du poids prépondérant pris par l’administration centrale sur les décisions politiques (ou plus exactement sur leur absence…). La nature ayant horreur du vide, il est logique, à défaut d’être acceptable, que l’administration endosse le rôle de ceux qui abandonnent le leur…Loin de blâmer les personnes, c’est une organisation d’ensemble qui devrait être revisitée car la démocratie, basée sur le suffrage universel direct, gagnerait à faire émerger des orientations politiques clairement identifiées et assumées, sans en laisser la paternité à la technostructure.

Pour cela, l’évaluation des lois votées et des réformes menées devrait contribuer à renforcer l’efficience de l’action de l’Etat tout autant qu’à resserrer le lien démocratique censé unir nos concitoyens à leur organisation administrative, tant locale que nationale.

Paul Valéry écrivait que « la politique c’est l’art d’empêcher les gens de se mêler de ce qui les regarde » ; gageons que les choses évoluent sur ce dernier point car l’organisation territoriale d’un pays n’est pas un sujet anodin. Au contraire, parce que c’est d’elle dont dépend la mise en œuvre de politiques publiques essentielles pour nos concitoyens, l’architecture des pouvoirs locaux mériterait d’être davantage débattue et validée par le citoyen-électeur, sur la base de choix clairs et précis.

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