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Réforme de l'Etat

Maire et préfet, les secrets d’un vieux couple

Publié le 14/11/2018 • Par Jean-Baptiste Forray • dans : A la une, Dossiers d'actualité, France

Maire et préfet
D.R.
Tous deux représentants de l’Etat et dotés de la compétence générale, ils incarnent la République dans les territoires. Le maire et le préfet coproduisent l’action publique au quotidien. Une relation qui n’est pas toujours un long fleuve tranquille. A la veille de leur congrès des 20, 21 et 22 novembre 2018, les maires vivent mal les coupes budgétaires et la valse des préfets dans leur département.

C’est un rôle auquel les maires se montrent souvent très attachés. Officiers de police judiciaire et d’état civil, ils sont les premiers représentants de l’Etat dans leur commune. A ce titre, ils assurent l’ordre public et célèbrent les mariages. Le symbole ultime de la République une et indivisible.

Un fil qui les relie aux préfets de département et de région. Nés au cœur de l’Etat napoléonien, les émissaires du pouvoir central ont traversé les régimes et les républiques. A l’occasion de la décentralisation de 1982 a été posée la question de leur existence. Les préfets ont échappé au pire. Mais la période a été cruelle. Le préfet a dû abandonner au président du conseil général son pouvoir exécutif et une partie de ses locaux. Dans certains départements, la bataille a été au couteau pour savoir qui, du représentant de l’Etat ou du patron de la collectivité territoriale, hériterait de l’argenterie et du bureau Napoléon III.

De Paris aux réalités locales

Mais les préfets ont su faire preuve d’une intelligence des situations. Le baron girondin du gaullisme Olivier Guichard avait donné le la, à l’époque où, dans les années 1960, il dirigeait la Datar (délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale). « Vous êtes les représentants du gouvernement, de l’Etat et du territoire que vous administrez. C’est dans le dosage entre ces trois fonctions que vous serez jugés », lançait-il aux préfets.

Rien, de ce point de vue – là, n’a tellement changé avec la décentralisation. Le job de préfet consiste toujours à adapter les instructions des bureaux parisiens aux réalités locales. A ce titre, le représentant de l’Etat peut se révéler le meilleur allié des maires.

Un statut dont bénéficiait, du côté du Gard, le préfet Hugues Bousiges. Le haut fonctionnaire a pourtant été congédié pour recaser, à la veille de l’alternance de 2012, un collaborateur de Claude Guéant, le ministre de l’Intérieur. Mais les élus du cru, le président (PS) du conseil général Damien Alary en tête, ont réclamé son retour à cor et à cri. Etiqueté plutôt à droite, Hugues Bousiges a été rétabli dans ses fonctions à l’arrivée de la gauche aux manettes.

Les petits contre les gros

Le préfet sarkozyste Pierre Monzani n’a pas eu droit à ces égards. Aujourd’hui directeur général de l’Assemblée des départements de France (ADF), il n’en insiste pas moins sur le lien indissoluble, presque sacré à ses yeux, entre les édiles et les représentants de l’Etat : « Les maires réclament un préfet qui soit présent à leurs côtés. Ils disent d’ailleurs volontiers mon préfet. » Et l’ancien collaborateur de Charles Pasqua de paraphraser le général de Gaulle : « Un bon préfet est avec les petits contre les gros. C’est toute la grandeur de la fonction. »

En poste jusqu’à la fin octobre dans le département de la Loire-Atlantique et la région Pays de la Loire, Nicole Klein ne partage pas cet avis. « Notre mission, glisse la préfète, ne consiste pas à défendre les petits contre les gros, ou les gros contre les petits, mais à faire en sorte que le citoyen dispose du meilleur service, selon le meilleur usage de l’argent du contribuable. » Un impératif en ces temps de disette budgétaire.

La distance remplace la confiance

Les effectifs des préfectures de département fondent à vue d’œil (lire ci-dessous). Une paupérisation qui altère la relation avec les maires. Les édiles ont souvent mal vécu une circulaire aux préfets  du Premier ministre datée du du 24 juillet. « Un mécanisme d’intéressement aux économies réalisées sera instauré », indique Edouard Philippe, Une prime accordée aux « cost-killers », au détriment des nécessités de service public, selon beaucoup de maires.

« Il y a une perte en ligne de la fonction de conseil. L’Etat ne possède plus une ingénierie à la hauteur des enjeux. Dans le domaine du sport et de la culture, il n’est plus guère au rendez-vous. Tout cela introduit de la distance, alors que la relation entre le maire et le préfet doit reposer sur la confiance », regrette le député (PS) Christophe Bouillon, président de l’Association des petites villes de France.

Le secrétaire général de l’Association des maires de France, Philippe Laurent, partage ce point de vue. Le premier magistrat (UDI) de Sceaux, dans les Hauts-de-Seine, éprouve la nostalgie des « vieux préfets déférents » qui savaient « faire des élus des alliés ». Des profils qui se font rares. « Le préfet, dans mon département, on ne le voit pas tellement, note Philippe Laurent. Nous avons davantage de rapports avec l’inspecteur général d’académie, par exemple. »

La valse des préfets accélère cet éloignement. Selon un référé de la Cour des comptes de 2014, le premier personnage du département reste en poste seulement deux ans, en moyenne. Dans les années 1970, cette durée s’élevait plutôt à huit ans. Trop longue, elle était souvent la marque d’une collusion des intérêts du pouvoir central et des grands élus du cru. A partir de la décennie 1980, une rotation plus régulière a garanti davantage d’impartialité. Mais elle a viré au changement permanent. Le turnover actuel nuit à l’efficacité de l’action publique.

Un vrai problème car, avec la décentralisation, le préfet et le maire, tous deux dotés d’une compétence générale, doivent coproduire l’action publique sur la durée. Il est peu de domaines qui échappent à leur compétence partagée. Le maire et le préfet jouent tous les deux les pompiers en cas d’attentat ou d’inondations. « Il leur faut sans cesse réagir, anticiper et écouter », souligne le directeur général des services du conseil départemental de la Gironde, Philippe Mahé, qui appartient à la fois au corps préfectoral et au cadre d’emplois des administrateurs territoriaux.

prefecture

Pas si bon camarade

La mission du préfet exige donc une connaissance intime du terrain que viennent entraver les logiques de carrière. Secrétaire générale du ministère de l’Intérieur entre 2006 et 2009, c’est-à-dire DRH du corps préfectoral, Bernadette Malgorn a connu « la pression » de ses pairs « pour lesquels la progression passait par la nomination dans un département plus peuplé ».

Dans ces conditions, la Cour des comptes plaidait, dans son référé en 2014, pour des promotions sans changement d’affectation. Elle recommandait en outre de fixer « une durée minimale de fonction de trois ans pour les préfets de département et de quatre ans pour les préfets de région », cette dernière fonction étant particulièrement stratégique dans l’organisation territoriale de l’Etat. Une préconisation qui est restée un vœu pieux.

Ce « mouvement brownien », selon Pierre Monzani, a entraîné un moindre investissement dans les territoires : « Il est tout à fait anormal que des préfets rentrent à Paris le vendredi soir. Les élus s’en plaignent. Un préfet devrait être également jugé en fonction du nombre d’occurrences qu’il génère dans la presse locale le week-end. »

Mais la fonction ne saurait être réduite à ce rôle de représentation. Le préfet, « ce notaire en costume d’amiral », selon l’expression vacharde du juriste Jean-Claude Groshens, n’est pas toujours bon camarade avec le maire. Il peut déférer les actes édictés par les élus devant les tribunaux administratifs. « Le contrôle de légalité, comme tout contrôle, est mal perçu », relève Bernadette Malgorn.

La mission exige du doigté. « Les dossiers les plus propres peuvent cacher des turpitudes et ceux qui présentent des défauts sont rarement critiquables sur le fond », note-t-elle. Le rôle des sous-préfets, en la matière, peut se révéler décisif. Grâce à leur connaissance intime du terrain, ils sont en mesure, affirme Bernadette Malgorn, de « détecter les plus graves insincérités ».

Super-commissaire de police

Mais le pari n’est pas gagné d’avance. Les moyens des sous-préfectures se réduisent drastiquement et les élus les plus décentralisateurs, comme l’ancien patron de Régions de France, Alain Rousset (PS), veulent leur peau. Bernadette Malgorn privilégie plutôt un changement en douceur. « Les sous-préfets doivent garder une mission de présence fine de l’Etat, sans que cette approche soit forcément multisectorielle. L’enjeu, pour eux, c’est d’intervenir dans leur écosystème en premier échelon sur les sites qui mettent en cause la sécurité ou la cohésion territoriale de la République. »

Un rôle auquel se montre attaché le président de l’Assemblée des départements de France, Dominique Bussereau (LR). A une nuance (de taille) près : le patron de la Charente-Maritime veut, dans le même temps, en finir avec le préfet de département. Pas besoin, dit-il en substance, d’un préfet dont le périmètre opérationnel se réduit, selon lui, à un rôle de super-commissaire de police. Mieux vaut concentrer les moyens de l’Etat dans les grandes directions régionales et auprès des sous-préfets.

Naturellement, Bernadette Malgorn n’adhère pas à ce schéma : « Je vois mal l’exécutif départemental représenter un gouvernement avec lequel il n’est pas d’accord. Certains sujets, comme l’intégration des populations immigrées, peuvent difficilement être laissés au bon vouloir d’une collectivité libre et autonome. »

La lente agonie du contrôle de légalité

Le président du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, Philippe Laurent, le constate depuis plusieurs mois. Les préfets, souvent très sourcilleux sur les procédures de recrutement de contractuels dans les collectivités, ont tendance à moins déférer ces actes devant les tribunaux administratifs. Le signe, selon lui, que les émissaires du pouvoir central ont reçu des consignes. Dans le droit fil de la politique gouvernementale, les préfets encourageraient ainsi le recours aux contractuels.

Une manière, peut-être, de libérer des moyens sur les marchés publics et l’urbanisme, les deux autres principaux pôles du contrôle de légalité. Car les services de l’Etat sont à l’os. Selon un rapport de la Cour des comptes de 2016, les effectifs alloués au contrôle de légalité ont diminué de 30 % entre 2009 et 2014. La loi a bien réduit, dans le même temps, le nombre d’actes transmis d’environ 40 %. Il n’empêche, seuls 24 % d’entre eux sont effectivement contrôlés par les services de l’Etat. Avec des variations vertigineuses : de 8 % en Dordogne à 78 % dans le Territoire de Belfort.

Le début de la fin pour le contrôle de légalité ? « Nous faisons tout pour conserver ces moyens, indique Nicole Klein, préfète du département de la Loire-Atlantique jusqu’à la fin octobre. Dans le cadre d’Action publique 2022, nous insistons particulièrement sur ce point. »

 

L’irrésistible ascension du préfet de région

Changement d’échelle Les majorités passent et trépassent, les sigles changent (RGPP, MAP, AP 2022), mais la priorité reste peu ou prou la même. L’Etat déconcentré met le cap sur la régionalisation. C’est là, hors secteur régalien, que se trouvent les principaux correspondants des ministres. C’est là que s’affirment les blocs de compétences et d’expertise de l’Etat déconcentré.

Ces forces, réunies au sein de huit directions régionales depuis la révision générale des politiques publiques (RGPP), assurent le back office de l’Etat déconcentré. Le front office, c’est-à-dire la relation avec l’usager, demeure à l’échelon départemental. Voilà pour la théorie.

En pratique, les services départementaux de l’Etat peinent à assumer leur rôle de point de contact. La faute à des coupes massives et continues dans leurs effectifs. Le gouvernement Valls voulait, en juillet 2015, que les directions régionales assurent désormais les deux tiers de l’effort, contre un tiers à la charge de leurs consœurs départementales.

Manqué. Entre 2015 et 2016, les directions départementales et les préfectures ont perdu 1 589 de leurs emplois à temps plein, contre 575 à l’échelon régional. En clair : elles ont endossé les trois quarts des baisses d’effectifs. Les ministères n’ont pas cru bon de respecter la consigne de Matignon. Edouard Philippe le déplore dans sa circulaire du 24 juillet 2018. Pour le Premier ministre, « l’importance du niveau départemental doit être clairement réaffirmée ». La constitution de régions XXL, plus grandes que la Belgique, plus peuplées que l’Autriche, plaide en ce sens. La stratégie de transformation du service public, dévoilée le 29 octobre, insiste sur la nécessaire proximité. Pour autant, il n’est pas question de revenir sur la régionalisation de l’Etat déconcentré.

Cet article fait partie du Dossier

Congrès des maires 2018 : un rendez-vous sous haute tension

Sommaire du dossier

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  4. Contenu partenaire Baromètre RH Randstad : quels objectifs 2020 pour les collectivités locales ?
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  7. La mise en œuvre du RGPD dédramatisée au Congrès des maires
  8. Se représenter ou pas ? Témoignages de maires
  9. Sécurité : les maires craignent une « tendance à la recentralisation »
  10. Gilets jaunes : ce qu’en pensent les maires
  11. Congrès des maires : le trompe l’œil des finances locales
  12. Aménagement numérique : espoirs mobiles, expectatives sur le fixe
  13. Fonction publique territoriale : Emmanuel Macron veut donner les pleins pouvoirs aux élus
  14. Un hashtag lancé par l’AMF pour redorer le blason des maires
  15. Développement économique : la difficile application de la loi NOTRe
  16. Congrès des maires 2018 : vers un lifting de la réforme territoriale
  17. Quand les gilets jaunes s’invitent dans la transition écologique
  18. Fonds européens : vers une complexification de l’obtention de financements ?
  19. Congrès des maires 2018 : pour en finir avec une « annus horribilis »
  20. Au Salon des maires, la majorité joue l’apaisement avec l’AMF
  21. 16 % de femmes maires « au pays de Marianne » : à quand la parité ?
  22. Les associations d’élus font bloc face au gouvernement
  23. L’exécutif démine le terrain à la veille du congrès des maires
  24. Gouvernance du sport : bientôt des expérimentations en régions
  25. Des gilets jaunes sous les écharpes tricolores ?
  26. La moitié des maires veulent raccrocher leur écharpe en 2020
  27. Aménagement : un recentrage à venir pour les SCoT ?
  28. Le congrès des maires pour une intercommunalité à la carte
  29. Emmanuel Macron sèche le congrès des maires
  30. Commune / intercommunalité : le clash
  31. La dématérialisation, moteur de la modernisation de l’action publique ou du lien avec les administrés ?
  32. Maire et préfet, les secrets d’un vieux couple
  33. « Le dialogue avec les élus est vital pour Macron » – Luc Rouban
  34. La refonte de la carte intercommunale fait toujours des vagues
  35. Santé et culture : même combat pour des «services essentiels de proximité»
  36. Déserts médicaux : « La coercition serait contre-productive »
  37. Radiographie de la France après la crise
  38. Maires, forains et responsables de cirques tentent de normaliser leurs relations
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