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PROJETS D’AMENAGEMENT

Concertation citoyenne : « Le garant n’est pas dans le consensus mais dans l’amélioration du projet »

Publié le 02/11/2018 • Par Brigitte Menguy • dans : France

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CNDP-debat public
Dans son ouvrage « Garantir la concertation », Pierre-Yves Guihéneuf, délégué général de l'Institut de la concertation et de la participation citoyenne explique comment les garants se sont emparés de leur fonction au sein du débat public. Entretien.

Vous titrez votre ouvrage « garantir la concertation ». Est-ce une nouvelle condition pour qu’un débat public soit réussi ?

Garantir la concertation, c’est faire en sorte que les conditions soient réunies pour que se mette en place un dialogue utile, loyal et efficace au service de la décision publique.

Aujourd’hui de nombreux projets d’aménagement ou de politiques publiques locales sont soumis à l’obligation de susciter un débat public et d’en confier l’organisation à une autorité administrative indépendante, à savoir la Commission nationale du débat public (CNDP). Cette dernière nomme alors un garant qui sera chargée de veiller à la qualité des échanges en assurant transparence, équité et efficacité.

Ces personnes sont nommées « garants » car elles « garantissent » un cadre, une relation de confiance entre l’aménageur et les citoyens. Ils veillent à ce qu’il y ait un cadre minimal et transparent dans le débat public.

Les garants sont-ils nés avec la réforme du dialogue environnemental de 2016 ?

Non, les garants existaient déjà avant 2016. Ils sont apparus dans les années 1990 et étaient alors appelés « grands témoins », « observateurs » ou encore « scrutateurs ».

Leur naissance date de 1996. A l’époque, pour assurer un cadre aux concertations et ainsi faire cesser les critiques, le ministère de l’Environnement a édicté une charte dans laquelle étaient énoncés des principes éthiques et méthodologiques et où il était fait mention explicite au garant. A partir de là, des garants ont été régulièrement et volontairement nommés par des entreprises ou des collectivités locales et répondaient déjà au principe de neutralité.

Concrètement, en quoi consiste aujourd’hui le rôle du garant ?

La fonction de garant n’est pas définie dans un texte et se construit empiriquement par les garants eux-mêmes qui ont défini leurs modes d’action et les limites de leur mission, ce qui conduit donc à une grande diversité des pratiques.

Schématiquement, tous les garants répondent à un cahier des charges minimal non formalisé qui consiste en la rédaction d’un rapport qui rend compte du déroulement de la concertation. Il s’agit ici surtout d’un rôle de greffier. Ce socle minimal est revendiqué par tous les garants et constitue le cœur de leur mission. Certains garants limitent leur action à cette tâche mais ils sont rares, la plupart d’entre eux remplissent bien d’autres missions comme celle d’être un contributeur actif au processus de concertation et adopte une stature de tiers formulant des propositions.

En ce sens, il s’agit pour le garant non pas d’avoir comme objectif de trouver des accords entre les participants mais d’émettre des propositions visant à améliorer le projet mis en débat afin d’aboutir non pas à un consensus mais à une solution jugée positive par une large majorité de participants et acceptable pour la majorité des autres.

Quelles sont les qualités que doit avoir un garant ?

Le garant doit être neutre. C’est l’un des principaux fondements de sa légitimité. Ce n’est pas le seul mais il est incontournable. Certains disent qu’il doit être indépendant. Lors des ateliers en région que nous avons réalisés au sein de l’Institut de la concertation et de la participation citoyenne, les participants ont défini la neutralité comme le fait de ne pas se prononcer sur le fond du sujet et l’indépendance comme le fait de ne pas être redevable de par sa nomination ou sa rémunération.

Des retours d’expérience que nous avons eus, on a appris que certains garants pouvaient être soit l’un, soit l’autre. Car s’il est bon connaisseur du sujet, le garant a dû mal à rester neutre. Sauf que les garants doivent, à mon sens, être vigilants aux deux !

Portrait-robot du garant

Dans son ouvrage, Pierre-Yves Guihéneuf dresse un profil-type collectif du garant. Ils sont pour 75% d’entre eux masculins, avec une moyenne d’âge de 62 ans. Les deux tiers d’entre eux sont à la retraite : la majorité a été enseignants ou chercheurs et 20% ont occupé un poste de haut fonctionnaire.

« L’enjeu pour la Commission nationale du débat public est de rajeunir et de féminiser cette fonction notamment afin de renouveler les pratiques et les méthodes du débat public. Mais la rémunération est limitée et demande une disponibilité du temps, ce qui est peu compatible avec des personnes exerçant déjà une activité professionnelle », regrette Pierre-Yves Guihéneuf.

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