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finances locales

Fiscalité écologique : pourquoi tant de retard ?

Publié le 08/10/2018 • Par Fabienne Nedey • dans : A la Une finances, Actu experts finances, France

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jk1991 / Adobe Stock
La fiscalité dite "écologique" porte assez mal son nom en France. Sa dimension incitative étant restée limitée, il s'agit surtout d'une fiscalité de rendement, dont les ressources font l'objet d'une bataille entre Etat et collectivités. Explications dans ce premier volet de notre dossier sur la fiscalité verte.

Cet article fait partie du dossier

Alerte rouge sur la fiscalité verte

En Europe, la France est l’un des derniers de la classe en matière de fiscalité écologique. Si l’on retient la définition européenne harmonisée du terme, le produit de ces taxes environnementales représente en France 51 milliards d’euros en 2016, soit 2,2 % du PIB et 4,9 % des prélèvements obligatoires.

Cependant, en s’appuyant sur une définition bien plus large de la fiscalité environnementale (incluant en plus la taxe et la redevance d’enlèvement des ordures ménagères, le versement transport, etc.), la rapporteure du budget 2016 à l’Assemblée nationale, Valérie Rabault, a estimé les recettes à 65 milliards d’euros, soit 6,55 % des prélèvements obligatoires. Elle relevait dans son rapport que ce rendement se rapprochait de celui de l’impôt sur le revenu (76 milliards d’euros à l’époque). Elle observait par ailleurs qu’entre 2007 et 2016, cette fiscalité environnementale avait progressé de près de 40 %, avec une accélération très nette après 2012.

« La France est très en retard »

« On peut discuter sur les définitions et sur les chiffres, mais il n’en reste pas moins que la France est très en retard : malgré une hausse des recettes de la fiscalité écologique, qui a eu lieu, en effet, depuis 2008, elle n’a toujours pas, au regard du critère de pourcentage du PIB, rattrapé le niveau de 2,5 % qu’elle atteignait en 1995 », remarque Matthieu Glachant, professeur d’économie à Mines ParisTech.

Concrètement, les taxes environnementales sont assises aux trois quarts sur les consommations énergétiques (taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques, contribution au service public de l’électricité et autres taxes sur l’électricité). Viennent ensuite, dans l’ordre des montants de recettes, celles qui concernent les transports (taxes sur les cartes grises, sur les véhicules de société…) et la pollution (eau, déchets dont la taxe générale sur les activités polluantes – TGAP). On ne reviendra pas ici sur l’enterrement de première classe de l’écotaxe poids lourds face à la contestation des « bonnets rouges », qui a montré le caractère hautement inflammable du sujet.

L’incitation comme levier

En revanche, il faut souligner deux évolutions marquantes du moment : les trajectoires à venir en très forte hausse de la contribution climat-énergie et de la TGAP « déchets ». La première, souvent qualifiée de « taxe carbone », a été introduite en 2014 à un taux de 7 euros la tonne de dioxyde de carbone (CO2). Elle a atteint 44,60 euros la tonne en 2018 et va passer, d’ici à 2022, à 86 euros la tonne. Ses recettes vont ainsi presque doubler, de 2018 à 2022, passant de 8 à 15 milliards d’euros. La seconde, qui a rapporté, en 2018, 450 millions d’euros pourra, selon les réductions des tonnages de déchets résiduels qui seront atteintes en 2025, doubler voire tripler.

On peut se demander, dans un contexte politique et financier très tendu, quels sont le rôle et l’objectif assignés à cette évolution de la fiscalité environnementale. Sur le papier, elle se définit comme un outil pour réduire les pollutions et les atteintes à l’environnement en taxant davantage les activités polluantes. Cette dimension incitative est la clé pour les économistes, qui estiment que le but est de faire évoluer les comportements par le signal-prix (1) et non pas de générer des recettes.

« On peut considérer qu’à partir du moment où vous payez une taxe écologique, c’est qu’elle a échoué : le but est que vous évitiez le comportement qui conduit à la payer », résume Guillaume Sainteny, ancien directeur des affaires économiques au ministère de l’Environnement.

Logique de rendement

En prolongeant le raisonnement, on peut même avancer que cette fiscalité incitative est, par essence, temporaire : une fois que les comportements ont changé, son revenu est appelé à s’éteindre de lui-même.

Voilà pour la théorie. Dans la pratique, ces deux points, incitativité et utilisation des recettes, méritent quelques commentaires. D’abord, force est de constater que le système fiscal français reflète plus une logique de rendement que d’incitations écologiques pour modifier l’orientation des investissements.

« La fiscalité écologique n’étant pas pleinement assumée, politiquement, en France, sa dimension incitative reste timide (taux de taxes souvent faibles, trop d’exonérations, etc.) », analyse Gaël Virlouvet, fondateur de la société de conseil Tehop et ancien membre du Conseil économique social et environnemental. Pour la contribution climat-énergie, le niveau de la taxe carbone de 2018 situe la France parmi le club très restreint des pays tarifant la tonne de CO2 au-dessus de 40 euros.

Fiscalité verte-infog (003)

« Immobilisme sur l’assiette »

« Un maintien, après 2022, du rythme de hausse, conduirait notre pays à dépasser le niveau de la taxe carbone suédoise, le plus élevé au monde, relève Christian de Perthuis, professeur d’économie à l’université Paris-Dauphine, fondateur de la chaire économie du climat. On est donc sur un projet remarquablement volontariste du point de vue du taux. Il y a, en revanche, un immobilisme sur l’assiette, dont les trous doivent être comblés pour atteindre une pleine efficacité. Il faut étendre cette taxation à tous les acteurs émettant du CO2 d’origine fossile en mettant fin aux régimes dérogatoires nationaux, et trouver une articulation avec le système européen des quotas de CO2. »

Avec un prix de quota autour de 13 euros la tonne, il y a distorsion entre les petites entreprises soumises à la taxe carbone et les grandes installations industrielles relevant du dispositif des quotas. Un autre point à soulever, s’agissant de l’effet vertueux du signal-prix, est que l’incitativité paraît compromise si la sanction fiscale pèse sur des acteurs n’ayant pas réellement la main sur les changements de pratiques. Toutefois, pour la TGAP « déchets », par exemple, les collectivités, situées en bout de chaîne, n’ont pas de prise sur la recyclabilité des produits.

Leurs leviers d’action sont donc limités pour réduire les tonnages de déchets à enfouir ou incinérer. D’où la proposition défendue de longue date – sans succès – par Amorce (2) d’une mesure réellement disruptive : une TGAP « amont » portant sur les produits de grande consommation non recyclables.

Colmatage de brèche

Sur le deuxième point (le fait que la fiscalité écologique n’est pas un instrument de financement), on comprend le raisonnement des économistes. Mais de fait, cette fiscalité dégage des ressources : toute la question est alors de déterminer comment les utiliser au mieux. Or, on ne peut ignorer les besoins financiers colossaux nécessaires pour la transition écologique, énergétique, climatique, afin de répondre aux défis de l’eau, de l’air, des déchets…

Dans un contexte de grave crise du financement, on constate que la stratégie de l’Etat consiste à prendre de l’argent là où il y en a (dans les domaines de l’eau, des déchets et maintenant, la taxe carbone) pour contribuer à ses propres objectifs, au premier rang desquels figure le redressement des finances publiques et, accessoirement, pour financer d’autres politiques environnementales qui, elles, ne disposent pas de sources autoportantes de financement (air, biodiversité, etc.).

Cela revient à déshabiller Pierre pour habiller Paul et à colmater des brèches par du saupoudrage, avec de lourdes conséquences. Ceux qui connaissent bien les enjeux de ces secteurs dégageant fiscalement des financements savent que, face aux engagements que la France a pris dans ces domaines de l’eau, des déchets et de la lutte contre le changement climatique, aux transferts de charges importants opérés sur les collectivités et aux objectifs élevés qui leur sont assignés, il n’y a déjà pas assez d’argent levé, au sein de chacun de ces secteurs, pour couvrir leurs propres besoins.

Combat entre l’Etat et les collectivités

Dans ce contexte, il est plus que légitime que les collectivités réclament, d’une part, que les recettes de la fiscalité écologique dont elles bénéficient ne soient pas ponctionnées pour financer autre chose et, d’autre part, de pouvoir utiliser une fraction des nouvelles recettes des taxes environnementales en hausse pour financer les politiques locales indispensables au changement.

D’où le combat qui se joue entre l’Etat et les collectivités sur la captation d’une fraction de ces ressources fiscales. Dans cette bataille très déséquilibrée, les élus perdent à tous les coups. Le projet de loi de finances pour 2019 qui sera bientôt débattu au Parlement en apportera peut-être un nouveau témoignage. Sauf rebondissement totalement inattendu, il gravera dans le marbre les mesures annoncées sur la TGAP « déchets », il ne reviendra pas sur les dispositions de la loi de finances précédente concernant les redevances des agences de l’eau et il n’envisagera pas de retombées de la contribution climat-énergie au profit des territoires.

L’avenir dira quel sera le coût économique, environnemental, sanitaire et social de ces décisions pour la prochaine génération.

Un effet « bonnets rouges » bis ?

témoignage – Nicolas Garnier, délégué général d’Amorce

« Une fiscalité écologique doit être fondée sur un signal-prix intelligent, pesant sur le bon acteur, pour changer ses comportements. Elle doit aussi être socialement acceptable, et pour cela, il est nécessaire de flécher une majorité de sa recette à son objet. Si, au nom de l’environnement, on taxe les Français sans allouer des moyens pour aider au changement, le modèle est voué à se gripper : on assistera à un nouvel effet “bonnets rouges” [*] très violent. Il en est ainsi du niveau de prélèvement de la contribution climat-énergie, appelé à presque doubler d’ici à 2022. Si rien n’est fait pour donner plus de cohérence à cette fiscalité, en consacrant une part significative de son produit au financement d’actions d’accompagnement pour réduire la consommation d’énergie fossile, elle va fatalement lever une très vive opposition. Le gouvernement joue avec le feu en instrumentalisant ainsi la fiscalité écologique. »

(*) Mouvement de protestation apparu en Bretagne en octobre 2013, en réaction aux mesures fiscales liées à la pollution des camions.

 

Le versement transport, seule taxe reversée à 100 %

Le versement transport ne rentre pas dans la définition européenne de la fiscalité écologique. Il n’a pas non plus de dimension incitative. Mais c’est un dispositif fiscal intéressant du point de vue de sa redistribution. Il s’agit d’une contribution locale des employeurs privés et publics au financement des transports en commun. Initialement institué sur la région parisienne, ce versement transport s’est étendu aux communes de 10 000 habitants et plus dans le périmètre d’une autorité organisatrice de transports (AOT). Il est collecté par les organismes de recouvrement des cotisations de sécurité sociale, comme l’Urssaf. Il rapporte 7,5 milliards d’euros par an, un montant modeste au regard des « vraies » taxes environnementales, surtout celles assises sur l’énergie. Mais il présente la particularité d’être intégralement reversé aux AOT pour financer les dépenses d’investissement et de fonctionnement du transport public.

En 2015, l’annonce du relèvement du seuil d’assujettissement aux entreprises de onze salariés (au lieu de neuf) a suscité la colère des collectivités, pénalisées par un manque à gagner. Un communiqué commun de l’Assemblée des communautés de France, de l’Association des communautés urbaines de France, de France Urbaine et du Groupement des autorités responsables de transport rappelait à quel point cette contribution était vitale pour le financement des transports publics, dont il représente une part primordiale. L’affaire s’est soldée par la mise en place d’une compensation par l’Etat, versée avec d’importants retards.

Cet article fait partie du Dossier

Alerte rouge sur la fiscalité verte

Notes

Note 01 L’augmentation du prix du bien polluant due à la taxe provoque une hausse de son prix relatif par rapport à d’autres biens, moins polluants. Ce signal incite les acheteurs à remplacer des produits polluants par d’autres non polluants, ou à adopter des technologies moins polluantes. Retour au texte

Note 02 Association regroupant des collectivités, associations et entreprises pour la gestion des réseaux de chaleur, de l’énergie et des déchets. Retour au texte

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Commentaires

Fiscalité écologique : pourquoi tant de retard ?

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Facile

29/10/2018 10h26

Bizarre cette approche sur la fiscalité écologique!

D’un côté tout le monde dit que la France vit au-dessus de ses moyens avec des prélèvements sur le PIB parmi les plus élevés au monde.
De l’autre, l’Etat met en place de nouvelles taxes sous le qualificatif d’écologiques.

Mais au solde, on constate que les prélèvements sur le PIB ne se réduisent pas???

Oui, je suis d’accord pour la mise en place de taxes favorisant l’émergence d’un nouvel état d’esprit. Mais comme tout le monde (je fais partie de la classe moyenne « supérieure » c’est à dire que toutes les nouvelles impositions s’imposent à moi et je n’ai droit à aucune réduction… une fois payée tous les impôts et taxes il ne reste pas grand chose pour essayer de les réduire) je souhaite que ce taux revienne dans la moyenne!

Alors arrêtons d’ergoter sur les termes: l’objectif de ces taxes est essentiellement de trouver de nouvelles recettes – mais l’écologie; j’en doute!

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