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DOSSIER : Open Data et réutilisation des données publiques : des promesses vertigineuses
Dossier publié à l'adresse https://www.lagazettedescommunes.com/585196/open-data-le-mouvement-qui-senclenche-est-ineluctable-axelle-lemaire/

INTERVIEW
Open data : « Le mouvement qui s’enclenche est inéluctable » – Axelle Lemaire
Romain Mazon | Actu ingénierie publique | France | Publié le 05/10/2018 | Mis à jour le 08/10/2018

Adoptée dans la loi pour une République numérique d'octobre 2016, l'obligation d'open data par défaut pour les collectivités territoriales entre en vigueur le 7 octobre. Si le mouvement a incontestablement progressé, on reste encore loin du compte, puisque à peine 10 % des collectivités concernées ont ouvert des données. Dans les administrations de l'Etat, le résultat est aussi mitigé. Axelle Lemaire, qui était secrétaire d'Etat au numérique et a porté la loi en 2016, dresse, dans une interview à La Gazette des communes, l'état des lieux de l'open data national et local, et les moyens de l'étendre encore.

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L’open data par défaut entre en vigueur le 7 octobre, dans un contexte où les collectivités semblent dubitatives sur les gains à en attendre. Pour vous, qu’est-ce qui change ?

L’open data par défaut remplit plusieurs finalités. La première réside dans la mise à disposition et la transparence de l’information produite par les administrations. Ce souci de transparence est une demande forte de nos concitoyens. Il ne faut pas sous-estimer l’importance politique du sujet. Nous avons fait de l’ouverture le principe, et du secret, l’exception : c’est un véritable changement culturel, qui peut aussi participer à une création de valeur nouvelle. La loi prévoit l’ouverture de données qui présentent un intérêt économique, social, sanitaire, ou environnemental. Un grand nombre d’entreprises innovantes ont besoin de se nourrir de ces données. C’est particulièrement vrai dans le secteur de l’énergie et des transports, deux secteurs concernés par la Loi pour une République numérique et qui utilisent les données pour construire des villes plus intelligentes.

J’entends une forme d’impatience quant à la mesure de cet impact, mais il s’agit de transformer en profondeur plus de 4500 collectivités locales, et de mettre en mouvement toutes les administrations en France. Ce n’est pas anodin. Déjà, on constate, surtout dans les grandes administrations de l’Etat, une prise de conscience par les agents de l’importance des données qui sont produites par leur institution.

Ce qui amène à une réflexion utile autour de l’utilisation optimale des données, de leur gouvernance, et du juste équilibre entre le respect des données personnelles et cette obligation d’ouverture des données publiques. Les questions sur la valorisation des données se sont également répandues. Ces sujets n’existaient pas il y a 5 ans, sauf dans les collectivités pilotes. Alors oui il y a une impatience, mais le défi est lourd, car l’ouverture des données soulève des enjeux d’organisations, de moyens, de ressources, de compréhension, de formation, qui sont tous des chantiers de long terme.

L’open data reste très limité dans les secteurs délégués, ou chez les grands opérateurs. Comment l’analysez-vous ?

Chose certaine, la loi est claire sur le sujet [2], comme la volonté politique, y compris à Bruxelles dans le cadre de la renégociation de la Directive PSI, avec l’arrivée de notions proches des données d’intérêt général lancées en France.
Là encore, c’est un mouvement qui s’enclenche, à mon sens inéluctable, mais qui prend du temps. Cela implique que les acteurs se mettent autour de la table, et repoussent leurs intérêts corporatistes immédiats pour se projeter dans un horizon plus long en formant des alliances de partage des données. C’est vrai que créer de la valeur par le partage peut paraître contre-intuitif pour des acteurs qui, historiquement, ont évolué protégés par le secret des affaires. Cela impose de repenser des modèles d’affaires pour placer au bon endroit le curseur de la véritable valeur ajoutée du service rendu.

Ceux qui opposent l’open data au secret des affaires ont tort, ce sont deux sujets différents. La question du partage sera au cœur de tous les projets de smart cities. Il ne peut y avoir de démarche de ville intelligente sans partage des données, cela n’a pas de sens.

S’agissant des collectivités locales, une toute petite fraction seulement a entamé une démarche d’ouverture des données publiques. Comment atteindre un seuil significatif ?

La mise en œuvre d’une stratégie d’ouverture est une étape préliminaire. On peut passer, aussi, par une mutualisation des ressources. Se posent aussi des questions de ressources internes, de recrutement de nouvelles compétences. C’est un vrai sujet car ce type de profil est rare sur le marché, et très courtisé par le secteur privé. Le secteur public a du mal à être compétitif au plan salarial. Cela implique donc des politiques de formation, en particulier dans les formations techniques ou d’ingénieurs qui soient sans doute beaucoup plus adaptées que ce n’est le cas aujourd’hui. Il faut aussi une adhésion aux valeurs de l’open data, qui ne va pas de soi. Enfin, il faut déployer les outils techniques, voire repenser les systèmes d’information pour rendre les données aisément réutilisables. Donc oui, il y a un investissement à consentir.

Comment convaincre sans sanction ?

Je crois beaucoup à l’enjeu de transparence démocratique exprimé par les citoyens… Certes, il n’y a pas de sanction assortie à l’obligation d’open data par défaut, mais la société civile peut assigner une autorité publique qui ne satisferait pas à l’ouverture à compter du 7 octobre. Et je vois mal comment un élu pourrait ignorer les besoins de sa population, en matière de mobilités par exemple. Cela suppose effectivement d’être expliqué, argumenté, accompagné, ce que fait très bien d’ailleurs Opendata France au quotidien. La question qui se pose est celle des moyens affectés au vu de l’importance de l’enjeu.

Que manque-t-il, aujourd’hui, pour que l’open data tienne ses promesses ?

Sans doute une mise en lumière des meilleures pratiques et mises en œuvre dans les collectivités locales, susceptibles d’être déclinées ailleurs. D’une certaine façon, il serait souhaitable d’arriver à une industrialisation des meilleures pratiques. Pour certaines collectivités, je crois aussi qu’il manque encore un portage politique fort pour faire avancer le sujet. Il faut peut-être également, à ce stade, que les DSI soient eux aussi convaincus.

De plus en plus de responsables politiques s’inquiètent d’une perte de souveraineté numérique en général, et sur les données en particulier, avec la « concurrence » des GAFA. Ont-ils raison de s’inquiéter ?

Ils ont raison d’interroger. Ce qui est en jeu, c’est la capacité à produire des services publics dans un souci de gratuité et d’égalité vis-à-vis des administrés, quels que soient les territoires concernés. Donc oui, je crois que c’est ce qui est en jeu, d’où l’importance de mettre ces sujets data au cœur des politiques publiques. Au risque de se réveiller trop tard. Cela suppose d’être lucides, pas uniquement sur la maîtrise des données et leur protection, dont bien évidemment les données personnelles. Cela suppose d’être conscients des choix d’architecture informatique, de cloud, des logiciels utilisés par l’administration…

Si la promotion du logiciel libre et de l’open source font partie de la Loi République numérique, c’est aussi parce que je pense que c’est un vecteur potentiel de protection de la souveraineté. Là aussi cela peut paraître contre intuitif : il faut ouvrir pour mieux se protéger… Mais dans le monde des technologies, on a vu à quel point il fallait pourvoir construire ses propres outils à partir de collectifs et de communautés pour être maîtres de son destin.

La puissance publique, nationale et locale, doit-elle se réarmer en termes de régulation, pour faire face à certaines « perturbations », que peuvent provoquer les grands acteurs numériques, comme Waze, par exemple, dans les territoires ?

La loi pour une République numérique est une loi de régulation si la régulation signifie « réinstaurer un équilibre entre capacité d’intervention publique et forces économiques ». Le principe de loyauté des plateformes, repris depuis à Bruxelles, a un impact potentiellement très important dans ce rééquilibrage.
La régulation permet aussi d’offrir un terrain de jeu qui soit égal dans l’accès au marché de tous les acteurs, petits ou grands. En la matière, la régulation se passe beaucoup à Bruxelles. Cela ne veut pas dire que l’Etat n’a pas son rôle à jouer ; les obligations en matière d’accessibilité numérique pour les personnes handicapées sont par exemple des normes de régulation.

Quant à Waze, comment sait-on qu’aujourd’hui personne ne peut rien leur dire, sur ce sujet particulier ? Qui s’est assis autour de la table, avec cette société, pour discuter de son impact sur des plans de mobilité urbaine ? Deuxième point, plus craint par les géants de la tech : la transparence des algorithmes. Une disposition de la loi impose aux administrations d’informer les citoyens dès lors que des décisions individuelles sont prises sur le fondement d’un traitement automatisé.

Le mouvement issu de l’open data qui a permis de faire émerger la notion de données d’intérêt général, doit se prolonger par l’avènement des algorithmes d’intérêt général. L’exemple de Waze est à ce titre un bon exemple : lorsqu’un algorithme a un impact très concret sur la vie des gens, on pourrait considérer que cet algorithme d’intérêt général doit être soumis à une dose de transparence pour en comprendre les mécanismes. C’est une piste de réflexion qui me semble intéressante pour les régulations à venir. La gouvernance démocratique reste exclusivement entendue comme  « gouvernance des gouvernements ». Or aujourd’hui, le pouvoir s’est déplacé, et le pouvoir économique des plateformes s’est aussi muté en pouvoir social et sociétal. Il faut en prendre acte en termes d’exigences démocratiques envers ces acteurs du numérique.

 

Open data : le contexte

Le 7 octobre entrera en vigueur, pour toutes les collectivités locales de plus de 3 500 habitants et 50 agents (équivalents – temps plein – ETP), l’obligation d’open data par défaut. Celles concernées devront publier « naturellement », sans attendre une quelconque sollicitation, toutes les données publiques qu’elles produisent, et qui ne seront pas des données personnelles ou des données protégées par un secret industriel et commercial.

Cette obligation ne devrait pas être une surprise : elle est prévue dans la loi pour une République numérique, qui aura deux ans le 7 octobre prochain. Pourtant, si les organismes publics se sont largement mobilisés autour de l’entrée en vigueur, en mai dernier, de la nouvelle réglementation sur la protection des données personnelles, il en va tout autrement de cette publication des données publiques.

Selon les premiers résultats que présentera l’Observatoire de l’open data des territoires le 10 octobre, 308 collectivités « seulement », sur les quelque 4 500 concernées, ont engagé une démarche de publication de données. La faute, en partie au moins, à l’absence de sanction juridique, ou pécuniaire, attachée au respect de la loi.

Mais ce n’est pas la seule raison : l’open data par défaut bouscule en effet des cultures, des pratiques, et demande un portage politique encore trop peu répandu.

L’open data peinerait-elle à convaincre la sphère publique ? Non répond Axelle Lemaire, la secrétaire d’Etat chargée du Numérique qui a porté la loi. Devenue consultante au sein du cabinet Roland Berger, elle estime naturel le temps de mise en œuvre, tant « sa » loi est un texte de transformation de l’action publique, à long terme et en profondeur.

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