Alain Lambert : 10 ans de lutte contre l’inflation normative… toujours autant de mordant !

La séance du Conseil d’évaluation des normes du 13 septembre marquera le 10^e anniversaire de la lutte contre l’inflation législative. Son président, Alain Lambert, ne cesse de dénoncer la dérive normative. Il pourrait lancer, à nouveau, un « appel au secours » au secrétaire général du Gouvernement (SGG), en fustigeant l’incompréhension par les administrations centrales du monde territorial.

Dix ans, c’est un bel anniversaire !

Oui, d’autant que cette aventure a commencé avec le vote d’un amendement sénatorial, à l’initiative de Michel Charasse et moi, à deux heures du matin, en vue de la création de la commission consultative d’évaluation des normes (CCEN). C’était une initiative née de l’agacement des collectivités territoriales de voir que les administrations centrales prescrivaient des dépenses impactant leurs comptes.

Quel bilan tirez-vous de votre lutte contre l’inflation normative ?

Le Conseil national d’évaluation des normes (CNEN) se veut objectif et propose une analyse sereine de l’inflation normative. Nous pensons avoir été utiles : pour les administrations centrales, nous sommes « l’empêcheur national de réglementer en rond ».

Sans le CNEN, et compte tenu du comportement de ces administrations centrales, ce ne seraient pas 3 000 textes produits en dix ans, mais au moins le double, que nous aurions subi. Il faut savoir que 15 milliards d’euros de dépenses sont associés à ces 3000 textes.

Qui est responsable de l’inflation normative ?

Un anniversaire oblige à être le plus objectif possible. Plus nous avançons, plus nous considérons que les torts sont partagés entre les hauts fonctionnaires des administrations centrales et les parlementaires.

Un texte naît dans les administrations centrales, qui y mettent un luxe de détails absolument excessif. Ensuite, au Parlement, ce texte se voit ajouter des dispositions qui relèvent du détail. Parfois, ceux-ci sont insérés par amendements soufflés par les administrations centrales qui n’avaient pu les inscrire à l’origine. C’est ce que nous appelons des « essais de 2^e tour ». Puis, les décrets d’applications trouvent dans la loi suffisamment de détails pour encore amplifier le nombre de dispositions normatives. Donc, si nous voulons être objectifs, c’est une responsabilité partagée.

Le Conseil national d’évaluation des normes est-il pris au sérieux ?

Au départ, nous n’étions même pas perçus dans les radars. En devenant Conseil national d’évaluation des normes, nous avons eu plus de pouvoirs. Par exemple, nous pouvons renvoyer un texte à la séance suivante du CNEN au motif qu’il n’est pas suffisamment travaillé. Nous avons obtenu des moyens de résistance et d’implication dans la rédaction d’un texte.

Mon sentiment, c’est que désormais, le CNEN est une instance redoutée par les administrations. Par exemple, le projet de loi sur la confiance dans l’administration a été plusieurs fois revu suite aux constats parfois accablants du CNEN, qui ont montré que certaines dispositions étaient proprement inapplicables.

Vous faites peur aux administrations centrales ?

Certains hauts fonctionnaires, rapporteurs des projets de textes, sortent parfois défaits d’une séance du CNEN. Défaits d’avoir dû expliquer l’impact d’une mesure dans une commune de 1500 habitants, par exemple. Pour tout vous dire, certains ne semblent jamais avoir imaginé qu’il puisse exister une commune en dessous de 100 000 habitants !

C’est donc une absence de culture territoriale chez les hauts fonctionnaires d’Etat ?

C’est un problème d’interprétation. Prenons le principe d’uniformité. Il est bon que les Français bénéficient des mêmes droits. Mais s’agissant des collectivités territoriales, il faut tenir compte de leur diversité et de leurs moyens. Lorsque le droit est trop détaillé, il devient dans certains cas inapplicable.

Le CNEN comprend des anciens ministres, mais aussi des élus représentant des collectivités de toutes les tailles. Ils sont légitimes pour « passer à la question » les hauts fonctionnaires. Le CNEN est une instance, unique dans la République, de dialogue entre ceux qui prescrivent et ceux qui appliquent les normes.

Le Conseil ne se substitue-t-il pas au législateur ?

Il y a eu débat sur le sujet lorsque nous sommes devenus le CNEN. Le Parlement souhaitait que nous ne soyons saisis que des projets de loi et des textes réglementaires. Mais les parlementaires nous disent désormais que les avis du CNEN les éclairent. Cela dit, ces derniers, constatant que sur le fond, par le fait majoritaire, ils n’ont aucune influence, finissent par exercer leur influence sur la forme et sur le détail.

Nous avons signé des chartes de partenariat avec les deux délégations aux collectivités territoriales, à l’Assemblée et au Sénat.

Avez-vous constaté une amélioration légistique depuis l’arrivée à l’Elysée d’Emmanuel Macron ?

Je veux être sincère. Il y a une volonté incontestable du président de la République. Mais au fond, il n’a pas, à l’image de ses prédécesseurs, de pouvoir sur les administrations centrales sur ces questions. Aucun ne s’est doté de l’autorité permettant d’imposer des textes clairs, concis. Des instructions sont envoyées. Mais elles ne sont pas lues ! Le CNEN le constate régulièrement au cours de ses séances.

Comme vous le voyez, le CNEN ne se place jamais selon une posture idéologique ou politique, pas plus qu’il ne cherche à se substituer au Parlement. Notre combat est technique… et de bon sens.

Vous réitérez donc votre cri d’alarme sur le danger pour la démocratie ?

Quand le droit n’est plus applicable, il devient un objet de rejet. Je fustige la tentation permanente du détail, cette croyance des hauts fonctionnaires qu’ils peuvent régir la société dans le moindre détail, et prévoir toute la diversité des situations, pour 60 millions de citoyens.

On oublie que la loi est générale et impersonnelle. On ne simplifie pas en prétendant tout prévoir. Derrière le voile du détail normatif, ne remet-on pas en cause la libre administration des collectivités territoriales ?

Le chantier de l’adaptabilité locale, de la différentiation territoriale, vous parait-il intéressant ?

Absolument. Il y a un renversement de méthode intéressant. Je sais qu’Emmanuel Macron a la volonté d’avancer. Il y a des points de croissance à gagner sur la question de la complexité de notre droit. C’est un trésor caché, que l’on n’ouvre pas du fait des habitudes des administrations centrales.

La France est la mauvaise élève en matière de normes ?

Tous les autres pays évaluent «ex-post », dans un délai raisonnable de deux à trois ans, l’impact de leurs textes. Ils vérifient que leurs objectifs sont atteints et ainsi, éventuellement, les modifient en conséquence.

Ce qui distingue la France, c’est que jamais nous ne vérifions si un texte a atteint ses objectifs, ni ne mesurons ses effets. Nous nous limitons à affirmer que les études ex-ante, c’est-à-dire les études d’impact initiales, ont été faites. C’est fou ! Aucun autre pays au monde n’agit ainsi !

En France, jamais nous ne vérifions si un texte a atteint ses objectifs, ni ne mesurons ses effets.

Donc, la France dernière au classement de la lutte contre les normes ?

J’ai une anecdote pour les lecteurs de la Gazette : avec Didier Migaud, nous sommes allés étudier la façon de légiférer dans les pays scandinaves et au Canada, pays champions en matière d’évaluation des politiques publiques.

Ils ne comprenaient pas le sens de notre enquête : « vous êtes les meilleurs, en France » ! Etonnés du compliment, ils finissent par nous expliquer, en substance : «vous êtes tellement formidables en France que vous ne vous donnez pas le soin de vérifier si vos prévisions sont exactes ! » Nos meilleurs ingénieurs consacrent tout leur temps à parfaire les études d’impact, mais ne vérifient jamais les résultats…

«Vous êtes tellement formidables en France que vous ne vous donnez pas le soin de vérifier si vos prévisions sont exactes ! »

Que manque-t-il au CNEN pour être encore plus efficace ?

Nous ne voulons pas nous substituer au Parlement, mais être associés à ses travaux. Nous représentons le terrain. Nous devons pouvoir interpeller l’administration qui a adopté un texte réglementaire, afin de pouvoir lui expliquer les effets sur le terrain, et l’obliger, éventuellement, à l’ajuster. Nous voudrions donc disposer d’un pouvoir d’interpellation sur l’existant.

Par ailleurs, nous voudrions accueillir au CNEN, au titre de la mobilité, des hauts fonctionnaires, de façon à ce qu’ils constatent par eux-mêmes les effets des textes qu’ils prescrivent. Ce serait assez facile à mettre en œuvre, car il y a déjà beaucoup de porosité entre l’administration d’Etat et la Territoriale.

De façon générale, la mobilité entre les deux fonctions publiques devrait être plus importante. C’est une question de pragmatisme !

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