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[Opinion] Décentralisation

« Ma si chère Intercommunalité… »

Publié le 25/07/2018 • Par Auteur associé • dans : France, Tribune

Emmanuel Duru
© Stephane Laure
« Je me prends parfois à rêver d’un monde territorial suffisamment mature pour ne pas attendre les injonctions de la loi ni celles des schémas préfectoraux pour prendre en main sa destinée ». Emmanuel Duru (Avocat - Directeur de mission au sein du Département Droit public – FIDAL) s’interroge et interpelle « sa si chère Intercommunalité ». S’y prend-on de la bonne façon pour la faire avancer ?

Ma si chère Intercommunalité,

Nous nous sommes tant aimés – et notre histoire est loin d’être terminée – mais, à force de te couver, je crains paradoxalement de t’avoir peut être quelque peu malmenée.

J’ai pensé, à tort, qu’il fallait t’obliger pour mieux te consacrer ; avec du recul, quelle drôle d’idée… et quelle vision dégradée du progrès ! En voulant t’imposer, j’ai certainement contribué, sans le vouloir, à une partie de ton rejet. Heureusement, celui-ci n’est plus aussi massif que dans les précédentes années. Mais il demeure tout de même chez un certain nombre d’esprits contrariés.

En voulant t’imposer, j’ai certainement contribué, sans le vouloir, à une partie de ton rejet

Bien entendu, tu demeures conforme à l’intérêt général et tes traits de caractères – partage, solidarité, projet – ne cessent d’être loués.  Mais, précisément, peut-on imposer le projet ? N’est ce pas contre la nature même de cette dynamique que d’être enserrée dans le carcan de la systématisation et de la généralisation ?

Aujourd’hui, je dois te le confier, le doute m’habite à ce sujet.

  • Certes, la rationalisation de l’action publique, comme on le dit dans les couloirs de la forteresse bercyenne, nécessite des transferts de compétences, de la mutualisation des services, des mises à disposition d’équipements et tout autre dispositif aux accents si poétiques ;
  • certes, le développement économique des territoires, tout comme le logement, les transports, l’urbanisme ou la culture, ne peuvent plus être raisonnablement pensés à la seule échelle des 35 357  communes de France;
  • certes, je continue à penser que l’aménagement équilibré des territoires passe par le plan local d’urbanisme intercommunal, que l’extrême morcellement de nos 35 160 services d’eau et d’assainissement, gérés par 24 162 collectivités, nuit à l’efficacité de la gestion locale et à la maîtrise de la dépense publique.

Pour autant, après 36 années de décentralisation constante, les territoires ne sont-ils pas désormais en âge de décider de leur propre modèle d’organisation ?

Après 36 années de décentralisation constante, les territoires ne sont-ils pas désormais en âge de décider de leur propre modèle d’organisation ?

L’extraordinaire succès de tes premières années d’émancipation dans le sillon des lois ATR de 1992 et Chevènement de 1999 ou le développement récent des communes nouvelles fondées, elles aussi, sur le volontariat, m’incitent à apporter une réponse affirmative à cette interrogation. Et ce ne sont certainement pas les incitations financières, tant dans un cas que dans l’autre, qui peuvent expliquer, à elles seules, cet engouement pour la coopération territoriale, librement consentie, quelle qu’en soit la forme ou la nature.

Alors que, depuis plusieurs années, la confiance dans l’intelligence des territoires est sur toutes les lèvres, n’est-il pas contradictoire de légiférer jusqu’au moindre détail du fonctionnement du bloc local, quitte à en entraver la bonne marche politico-administrative ? Sans renier les avancées législatives passées, il devrait être autorisé de s’interroger sur ce point.

Alors que la confiance dans l’intelligence des territoires est sur toutes les lèvres, n’est-il pas contradictoire de légiférer jusqu’au moindre détail du fonctionnement du bloc local ?

Désormais, je me prends parfois à rêver d’un monde territorial suffisamment mature pour ne pas attendre les injonctions de la loi ni celles des schémas préfectoraux pour prendre en main sa destinée.

Les procédures de regroupement lancées ces dernières années sur le fondement du droit commun sont d’ailleurs là pour témoigner de la mobilisation des élus et de leurs équipes pour faire « bouger les lignes » de leurs bassins de vie, sans qu’ils y soient forcés par une norme décidée par d’autres.

C’est bien au contact des territoires, à leur rencontre, en échangeant avec eux que vient la confiance à leur égard, et réciproquement. Si la loi est nécessaire… tout ne peut pas venir d’elle.

Elle est et demeure l’expression de la volonté générale et doit, à ce titre, être respectée et appliquée, mais, en matière d’aménagement du territoire, la loi doit conserver une dimension d’impulsion. Cette impulsion t’a été donnée, chère Intercommunalité, grâce à de grands textes déjà cités dans cette missive.

Plutôt que de te contraindre, ne vaut-il pas mieux désormais t’accompagner ?

Plutôt que de te contraindre, ne vaut-il pas mieux désormais t’accompagner ? Cet accompagnement doit il passer par le joug d’un corset normatif ? Assurément non. C’est d’ailleurs ici que le bât blesse.

A l’heure de la Conférence Nationale des Territoires, de cette volonté, réelle ou supposée, de retrouver un espace de dialogue serein entre l’Etat et les acteurs locaux, au moment où devrait figurer dans le projet de loi constitutionnelle le principe de différenciation territoriale – si tant est que son examen soit mené jusqu’à son terme au vu des évènements politiques actuels – étrangement, la volonté d’imposer depuis le niveau central demeure, avec l’alibi du sacro-saint principe d’égalité devant le service public.

Le principe d’égalité devant le service public fait l’objet d’une mise en œuvre guidée par une vision jacobine de l’équité territoriale

Ce principe fait l’objet d’une mise en œuvre guidée par une vision jacobine de l’équité territoriale. Un problème dans un territoire de montagne avec le transfert de la compétence « eau », mal adapté à la géographie locale ? Une loi pour tous ; une volonté de maîtriser la dépense publique ? Ça sera 1,2% d’augmentation des dépenses de fonctionnement pour chacun des signataires, quelle que soit sa situation, même si d’infimes critères de modulation ont été acceptés par l’exécutif. Fait d’autant plus étrange que cette argutie constitutionnelle de l’égalité devant le service public se heurte à une vision pourtant ancienne, constante et bien plus progressiste du plus haut juge administratif de France.

Qu’a-t-on fait de l’arrêt du Conseil d’Etat « Denoyez et Chorques » de 1974, que l’on continue à enseigner avec ardeur dès les premières années d’études de droit ? Cette décision pose le principe essentiel selon lequel des citoyens placés dans une situation objectivement différente peuvent être traités, par la loi, de façon différenciée. Les débats actuels autour de la révision constitutionnelle ont ceci de cocasse qu’ils feraient passer pour la plus moderne des décisions une jurisprudence des années 70, inscrite depuis lors dans la bible du droit administratif, « Les grands arrêts de la jurisprudence administrative ».

Les débats autour de la révision constitutionnelle ont ceci de cocasse qu’ils feraient passer pour la plus moderne des décisions une jurisprudence des années 70

Enfin, concernant ton avenir, permets moi de te livrer mes pensées les plus récentes : entre l’anéantissement programmé (et surement en partie fantasmé) du système communal et la reconnaissance effective de ta supracommunalité, il existe certainement une alternative consistant à te légitimer davantage sans pour autant te transformer en ogre de tes membres.

Cette voie, jusqu’à présent inexplorée, pourrait être sondée sur la base d’un équilibre entre la représentation territoriale de tes communes membres et une amélioration démocratique du mode de désignation de certains de tes représentants, en allant plus loin que le simple scrutin dit fléché. Il est temps de dépasser les raisonnements binaires mettant en concurrence les légitimités démocratiques au niveau local pour adapter véritablement nos institutions à la vie réelle de nos concitoyens dont on ne peut nier qu’elle a gagné en complexité en raison notamment des nouvelles mobilités et du développement des moyens de communication.

Il est temps de dépasser les raisonnements binaires mettant en concurrence les légitimités démocratiques au niveau local

Ma très chère Intercommunalité, j’ai déjà été trop bavard et il me faut désormais conclure en te réitérant tout mon attachement ; mais, il est également temps pour moi de te laisser grandir sereinement sans t’imposer quoi que ce soit. Tu n’en iras que mieux et plus tu seras libre, plus tu seras belle !

Passe de bonnes vacances d’été,

Ton bien dévoué,

Emmanuel D.

NB : c’est sur la terre de Mistral, au son des cigales, que votre serviteur s’est un jour réveillé, au cœur de l’été, avec cette conscience accrue de l’extrême nécessité de protéger la proximité sans rien renier aux valeurs du projet. A n’en pas douter il s’agit d’un véritable chemin de crête mais c’est certainement le seul qui puisse permettre d’atteindre le sommet…

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Commentaires

« Ma si chère Intercommunalité… »

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Dominique Filatre

27/07/2018 09h45

L’intercommunalité souffre d’une sorte d’erreur ontologique. Développée comme une affaire de politiques et de techniciens, motivée par une rationalité d’organisation du service public et la conscience d’une représentation politique inopérante, l’intercommunalité s’est juste développée sans aucune implication réelle des citoyens. Toutes les vérités et les nécessités relatives aux moyens finissent par s’effondrer quand les finalités ne sont pas partagées. Nos collectivités locales restent des démembrements de l’État, et cela durera aussi longtemps que les citoyens usagers ne se seront pas appropriés le sens collectif de la gouvernance locale. C’est ce que la réapparition de la notion de communs annonce, il n’y a pas de hasard.

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