Vers un spoil system à la française

Stéphane PINTRE, Président du SNDGCT

Emmanuel GROS, Membre du Bureau National du SNDGCT

En décidant le mercredi 12 juin 2018, puis en faisant voter dans la soirée du vendredi au samedi, sans aucune concertation, l’ouverture des postes d’emploi fonctionnels aux contractuels, le gouvernement a failli à la démarche de concertation engagée sur l’avenir de la fonction publique, porté un rude coût à l’unité de la fonction publique, et désespéré les attachés territoriaux qui voient leur avenir se fermer. Eux qui avaient fait le noble choix du service de l’intérêt général.

De quoi parle-t-on ? non pas simplement de l’ouverture de la haute administration de l’Etat (celle de la fonction publique territoriale étant déjà ouverte), mais bien de l’attaché territorial directeur général sur emploi fonctionnel dans sa commune de 5 000 habitants, qui se verra « doubler », demain, par un contractuel dont les opinions pourront paraitre plus proches de celle de son exécutif.

Unité de la fonction publique et concours comme voie d’accès principale

Tout en souhaitant poursuivre le travail d’ajustement et d’assouplissement nécessaire du statut de la FPT, le SNDGCT reste attaché aux fondamentaux que sont l’unité de la fonction publique et le concours comme voie d’accès principale. Le concours, seule garantie de qualité et de neutralité, a porté ses fruits depuis l’origine de la décentralisation.

Cette ouverture est fondée sur le souhait de « favoriser les mobilités hors des administrations publiques », et de permettre de « s’adjoindre des compétences spécifiques pour mener certains projets »⁽¹⁾. Jamais cette mesure n’avait été proposée dans le cadre des chantiers menés par le gouvernement. Une mesure que personne ne réclamait, hormis les think-tank les plus libéraux.

Mener une administration ce n’est pas mener un simple projet. Ce n’est pas mener non plus une entreprise à objet social unique. S’agissant des collectivités, ces compétences existent déjà, elles sont formées et disposent de l’expérience nécessaire. Ce sont les attachés et les administrateurs territoriaux.

Mener une administration ce n’est pas mener un simple projet. Ce n’est pas mener non plus une entreprise à objet social unique.

Mais où sont passées en revanche les propositions pour établir de vraies passerelles à double sens entre les collectivités et l’Etat qui, elles, permettraient vraiment de fluidifier et de diversifier les parcours ? Ce devrait être la priorité.

Risque de recrutements marqués politiquement

Quel sont alors les objectifs cachés de la mesure ? Ils apparaissent hélas clairement dans la volonté de casser le statut de la fonction publique, non pas en assouplissant le recours au contrat, comme le gouvernement s’y était engagé, mais en ouvrant la totalité d’une catégorie professionnelle. Catégorie qui influera ensuite sur les recrutements futurs de l’ensemble des agents. Au risque que ces recrutements soient marqués politiquement.

C’est le statut qui a toujours constitué le garde-fou d’une dérive et d’un marquage politique des administrations locales. Ce garde-fou vient de sauter.

Loyauté et neutralité

Et pourtant loyauté et neutralité ne peuvent s’opposer ! Ces principes sont le ciment du lien de confiance entre un élu et ses cadres dirigeants.

Point de départ de l’analyse, le principe de neutralité tient le service public à l’écart de la manifestation inadmissible, sous quelque forme que ce soit, en faveur de telle ou telle opinion politique partisane. Ce principe a cependant son revers, il n’est pas dissociable de l’obligation de loyalisme : dire ou faire pour un motif politique, le cadre dirigeant territorial est alors en première ligne.

Et ce qui peut paraître contradictoire peut ne plus l’être lorsque tout le monde se retrouve sur un objectif commun, à défendre un même « ordre constitutionnel, démocratique et social »⁽²⁾. Le directeur général met alors en œuvre un loyalisme non partisan qui ne pose pas de difficulté en soi.
Cet article de 2008 ne serait pas reproductible aujourd’hui. ⁽³⁾

Intérêt général et sens du service public

Ce qui par ailleurs fait tenir les fonctionnaires territoriaux, toutes les études universitaires et sociologiques le démontrent, c’est leur attachement à l’intérêt général et le sens du service public, qui se matérialise par le contrat social incarné par leur position statutaire.⁽⁴⁾

Alors le gouvernement considère-t-il que les protections fonctionnelles sont encore trop importantes pour pouvoir se passer autant qu’il le juge utile de son collaborateur ?

Le lien qui existe entre un exécutif et sa direction générale est complexe et ténu. Il fonde une grande partie de la légitimité du dirigeant. C’est la « légitimité par procuration » mise en lumière par Laurence Durat et Marc Bollecker.⁽⁵⁾.
La fonction de DGS est une activité de recherche constante d’équilibre, par définition instable et éphémère. Il ne peut faire coïncider totalement son action avec la volonté de l’exécutif sans tenir compte de la logique structurelle de l’administration qu’il dirige. Sans quoi il perd de sa crédibilité managériale auprès de ses équipes.

Le DGS n’a ainsi d’autres choix que de déterminer sa zone de légitimité managériale, en gardant comme priorité absolue la qualité de sa relation avec le chef de l’exécutif.
La loyauté, vertu cardinale pour les DGS, fait donc appel à plusieurs registres de sens, et non à une loyauté à la seule norme qui serait celle du chef de l’exécutif.

La loyauté, vertu cardinale pour les DGS fait donc appel à plusieurs registres de sens, et non à une loyauté à la seule norme qui serait celle du chef de l’exécutif.

C’est cet équilibre qui va être remis en cause par la généralisation du recours au contrat. Nous ne pouvons qu’anticiper les conséquences de cette mesure. Un impact certain, la précarisation accrue des parcours des dirigeants territoriaux et la mise en place d’un Spoil System importé des pratiques anglo-saxonnes. Est-ce cela la modernisation de la fonction publique ?

Cet article est en relation avec les dossiers

• Le statut de la fonction publique, flexible malgré tout
• Les DG des collectivités territoriales contraints à l'exploit
• Réforme de la fonction publique : quels agents pour quels services publics ?