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[Opinion] Compétences

Eau et assainissement : la loi NOTRe n’est pas un long fleuve tranquille…

Publié le 27/04/2018 • Par Auteur associé • dans : France, Opinions

riviere
Pixabay / crédit : bluesnap
Mardi 17 avril, le Sénat a adopté la proposition de loi relative à la mise en œuvre du transfert des compétences eau et assainissement aux communautés de communes et aux communautés d’agglomération, dans des termes cependant résolument différents de ceux de l'Assemblée nationale. Ce faisant le Parlement entend revenir sur le compromis de la loi NOTRe, votée par les deux chambre en 2015.

Emmanuel Duru

Directeur de Mission – Département Droit public - Cabinet FIDAL

Eté 2015… à l’issue d’un véritable marathon législatif de plus d’une année, après deux lectures dans chaque chambre ayant conduit au dépôt de 8555 amendements, un compromis entre sénateurs et députés était finalement trouvé sur le projet de loi NOTRe, lors d’une commission mixte paritaire réunie le 9 juillet 2015. Après son adoption définitive par le Parlement, le texte sera examiné par le Conseil constitutionnel et paraîtra finalement au Journal officiel du 8 août 2015.

Parmi les 136 dispositions que compte la loi, l’article 64 et l’article 66 actent du transfert, à titre obligatoire à compter du 1er janvier 2020, des compétences « eau » et « assainissement » à l’ensemble des communautés de communes et d’agglomération.

Aujourd’hui, le Parlement, soutenu en partie par l’exécutif, entend revenir sur ces dispositions phares du texte de 2015… Mais pas forcément dans les mêmes termes d’une assemblée à l’autre.

La réécriture sénatoriale

La proposition de loi « relative à la mise en œuvre du transfert des compétences eau et assainissement aux communautés de communes », adoptée par l’Assemblée nationale le 30 janvier dernier, a été examinée par le Sénat le 17 avril. A cette occasion, la Haute Assemblée a réécrit en profondeur le texte.

Initialement, il s’agissait de donner la possibilité aux communes de s’opposer au transfert des compétences « eau » et « assainissement », avant le 1er juillet 2019, si un certain nombre d’entre elles s’exprimaient en ce sens, de sorte que ces compétences pouvaient demeurer de leur ressort. Cette possibilité était réservée aux communes membres de communautés de communes qui n’exerçaient pas déjà ces deux compétences, à titre optionnel ou facultatif, à la date de publication de la loi.

S’il en était fait usage, le transfert obligatoire des compétences « eau » et « assainissement » à la communauté de communes concernée aurait été alors reporté au 1er janvier 2026, sans que cette fois les communes puissent de nouveau s’y opposer.

En outre, si, après le 1er janvier 2020, une communauté de communes n’exerçait pas les compétences relatives à l’eau et à l’assainissement, son conseil communautaire pouvait, à tout moment, se prononcer sur l’exercice de ces compétences par la communauté mais les communes membres pouvaient également s’y opposer.

Concrètement, le report à 2026 du transfert (au lieu de 2020) aurait été acté par le vote de 25 % des communes représentant au moins 20 % de la population.

Les sénateurs ont choisi de supprimer ipso facto le caractère obligatoire du transfert, revenant ainsi sur le compromis de la loi NOTRe, qu’il avait pourtant lui-même avalisé après cent onze heures de débat au sein de son hémicycle.

Triple objectif

Le Gouvernement ayant engagé la procédure accélérée sur cette proposition de loi, le texte doit désormais être examiné en commission mixte paritaire, rendant encore incertaine son issue définitive, en raison du désaccord criant entre les deux chambres.

A l’origine, l’objectif de ce transfert obligatoire était pourtant triple :

D’une part, il s’agissait de poursuivre un mouvement de transfert des compétences de réseaux au niveau intercommunal, niveau approprié pour exercer ces missions et réaliser des économies d’échelle.

D’autre part, ce transfert devait permettre aux communautés de disposer des compétences financières et techniques pour assumer les investissements significatifs devant être réalisés dans les prochaines années.

La Cour des Comptes a, en effet, mis en avant la vétusté de nos réseaux et la nécessité d’investissements futurs. A ce jour, il existe près de 22 000 services d’eau. Or, 60% de ces services couvrent un territoire comptant moins de 1 000 habitants, ce qui ne manque pas d’interroger sur leurs moyens d’assurer une gestion efficace.

Dans ce contexte, le transfert à l’intercommunalité devait permettre de mieux exercer le service et de réaliser, entre autres, les investissements qui ne peuvent être portés à une échelle plus petite.

Enfin, il était jugé nécessaire de rationaliser le nombre de syndicats : l’intégration des compétences assainissement et eau potable en tant que compétences obligatoires des communautés devait permettre de supprimer un nombre significatif de ces structures. Au-delà de l’enjeu d’économie de la dépense publique, l’organisation enchevêtrée de services communaux, intercommunaux et de syndicats techniques, parfois très anciens, ne coïncide pas nécessairement avec les bassins de vie ou les bassins hydrographiques.

La Cour des comptes a, notamment dans son rapport public annuel de 2015, dénoncé la dispersion, l’hétérogénéité et la complexité de l’organisation territoriale des services publics d’eau et d’assainissement. A titre illustratif, ce ne sont pas moins de 35 000 services d’eau et d’assainissement qui existent encore aujourd’hui.

Il était donc entendu que la réduction du morcellement et de la dispersion de ces compétences imposait l’attribution, à titre obligatoire, de celles-ci à chaque catégorie d’EPCI à fiscalité propre.

D’ailleurs, qu’écrivent les auteurs de la proposition de loi dans l’exposé des motifs de cette dernière ? « Cette évolution de l’exercice des compétences locales relatives à l’eau potable et à l’assainissement répondait à la nécessité d’assurer la réduction du morcellement des compétences exercées dans ces deux domaines, tout en générant des économies d’échelle. Les services publics d’eau et d’assainissement souffrent en effet d’une extrême dispersion, qui nuit à la fois à leur qualité et à leur soutenabilité. Le transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes et aux communautés d’agglomération à l’horizon 2020 permettra de mutualiser efficacement les moyens techniques et financiers nécessaires, afin d’assurer une meilleure maîtrise des réseaux de distribution d’eau potable et d’assainissement. Il permettra en outre aux services publics d’eau potable et d’assainissement de disposer d’une meilleure assise financière, tout en ouvrant la voie à une approche globale de la gestion de la ressource en eau, à travers une meilleure connaissance des réseaux, ainsi que de leur rendement et de leur gestion, favorisant ainsi l’amélioration des niveaux de services rendus aux usagers ». On ne saurait mieux dire…

Rappelons qu’aujourd’hui, 85% des intercommunalités sont les autorités gestionnaires d’au moins un grand service public environnemental : 70% d’entre elles détiennent la compétence « protection et mise en valeur de l’environnement ».

Mieux, selon le Gouvernement, en 2017, 20% des communautés de communes ont reçu la compétence eau, 70% l’assainissement ; pour les communautés d’agglomération, les taux sont respectivement de 51% et 80%. Et pourtant, le législateur entend revenir sur ce mouvement de mutualisation des services publics locaux…

Minorité de blocage

A cet égard, la solution du statu quo prônée par le Sénat a au moins le mérite d’éviter l’écueil de la proposition des députés d’octroyer le pouvoir de décision à la minorité. En effet, d’après les termes mêmes du rapport de la commission des Lois de l’Assemblée nationale, « Il s’agit (…) d’une mesure de report du transfert obligatoire de la compétence en présence d’une minorité de blocage qui doit permettre aux collectivités concernées de bénéficier de davantage de temps pour organiser le transfert ». « Minorité de blocage », le terme n’est donc pas dissimulé…

Comme il en fut pour le plan local d’urbanisme intercommunal, il est permis de penser, quitte à faire bondir l’auteur de la citation initiale, que désormais le principe démocratique au sein des assemblées locales est le suivant : « Vous avez juridiquement raison car vous êtes politiquement minoritaire ».

De la même manière, on ne peut que s’étonner de l’adoption par la commission des Lois de l’Assemblée nationale d’un amendement visant à « sécuriser le droit en vigueur qui prévoit que la compétence « assainissement » comprend la gestion des eaux pluviales et de ruissellement pour la partie du territoire des collectivités concernées classée dans une zone urbaine ou dans une zone à urbaniser ».

Etrange conception de la hiérarchie des normes qui consisterait à aligner la loi sur la jurisprudence, alors même que le rôle de cette dernière est précisément de garantir l’application de la première… De manière opportune, le Sénat est revenu sur ce dispositif en prévoyant que le transfert de la compétence « gestion des eaux pluviales urbaines » soit laissé à la libre appréciation des communes membres des intercommunalités. Gageons que la fin de la procédure parlementaire ne remette pas en cause, sur ce point, la sagesse de la chambre haute.

Le « maquis syndical » conforté

Enfin, à rebours de toutes les tentatives récentes destinées à réduire le nombre de syndicats intercommunaux, le texte revient, une fois de plus, sur la loi NOTRe en prévoyant de supprimer les dispositions spécifiques relatives au mécanisme de « représentation-substitution » des communes au sein des syndicats exerçant les compétences « eau » et « assainissement » qui avaient pour conséquence la dissolution de ceux ne regroupant pas au moins trois EPCI.

D’après le rapport de la commission des Lois de l’Assemblée Nationale, « (…) cette mesure doit permettre de maintenir les structures de coopération territoriale existantes ». Exit donc la volonté de nettoyer le « maquis syndical » en mettant un terme à ces structures opaques et vieillissantes… Décidément, les voies du « nouveau monde » peuvent parfois être impénétrables…

Dernier point suscitant une attention médusée : d’après ses auteurs, la proposition de loi a pour objectif de répondre aux inquiétudes des élus locaux « dans les territoires soumis à des contraintes particulières », ainsi que le souligne l’exposé des motifs. On imagine aisément qu’il s’agit de territoires ruraux, de montagne ou littoraux.

Il paraît donc légitime de s’interroger sur la solution uniforme pour l’ensemble du territoire national proposée par le texte. Les gardiens du temple constitutionnel objecterons certainement qu’une telle voie est l’unique possibilité de résoudre certains problèmes locaux, sans sacrifier au sacro-saint principe d’égalité.

Différenciation territoriale à géométrie variable

Néanmoins, ce dernier n’a pas été soulevé avec la même vigueur lors des débats parlementaires sur le seuil minimal de population pour les intercommunalités, à l’occasion de l’examen de la loi NOTRe. Bien au contraire, il s’agissait alors de prendre en compte les diversités locales en inscrivant des assouplissements pour les territoires de montagne, pour ceux dont la densité démographique était particulièrement basse et même encore pour ceux qui avait connu une fusion dans un délai récent…

Alors que le droit à la différenciation territoriale est sur toutes les lèvres de l’exécutif, s’agissant de la prochaine révision constitutionnelle concernant les collectivités locales, il est étonnant de constater qu’en pratique le législateur refuse de traiter de manière dissemblable les usagers en raison de différences de situations appréciables. Ce même législateur qui semble particulièrement attaché à la jurisprudence (cf. Supra) devrait se souvenir de l’arrêt du Conseil d’Etat du 10 mai 1974 Denoyez et Chorques…

A la veille de la commission mixte paritaire, et compte tenu du fait que la procédure parlementaire, laisse le dernier mot aux députés, il est délicat de prédire le contenu définitif de ce texte…

Nous nous bornerons donc à rappeler qu’au cours des dix dernières années, les communautés se sont hissées au premier rang de la gestion des services publics locaux. Dans les domaines de l’eau, de l’assainissement, de la gestion des déchets et de l’énergie, elles sont désormais des autorités organisatrices reconnues, en charge d’un pilotage actif des politiques publiques. Il est donc peu être temps de le reconnaître et d’éviter sans cesse les allers et retours législatifs sur ces questions fondamentales pour l’environnement et la qualité de vie de nos concitoyens.

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Commentaires

Eau et assainissement : la loi NOTRe n’est pas un long fleuve tranquille…

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Facile

11/05/2018 05h33

Une présentation bien péremptoire qui oublie que dans certains département il existe un seul syndicat départemental regroupant l’ensemble des commune. Et cela fonctionne!
La question n’est donc pas qui possède la compétence mais comment elle va être exercée.

Enfin, dans les départements ruraux aux multiples petits syndicats ayant confié la gestion à diverses sociétés, même si une collectivité assure la compétence pour le compte de toutes ces communes, ce n’est pas pour au temps qu’elle va mettre un terme à tous ces contrats.

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