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Finances publiques

Comment financer le recensement de la population réalisé par les communes ?

Publié le 26/04/2018 • Par Gabriel Zignani • dans : Réponses ministérielles, Réponses ministérielles finances

La dotation forfaitaire de recensement (DFR) trouve sa source de droit dans le paragraphe III de l’article 156 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité : « Les enquêtes de recensement sont préparées et réalisées par les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale, qui reçoivent à ce titre une dotation forfaitaire de l’État. ». Le décret n° 2003-485 du 5 juin 2003 relatif au recensement de la population définit, dans son chapitre III, la dotation forfaitaire de recensement versée par l’Etat aux communes et prévoit son mode de calcul. La dotation n’est pas affectée : la commune en a le libre usage.

Elle est également forfaitaire, c’est-à-dire que l’État ne s’immisce pas dans les modes de rémunération des agents recenseurs, tout en tenant compte du volume de la collecte de chaque commune pour déterminer le montant de la dotation reçue. La dotation prend en compte une partie des charges exceptionnelles liées aux enquêtes de recensement (rémunération du personnel et actions d’accompagnement de l’opération). Toutefois, le recensement est depuis toujours une opération à coût partagé entre l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) et les communes. Il répond à de nombreux besoins locaux en permettant de déterminer la population officielle des communes et de mettre à disposition gratuitement de nombreuses données socio-démographiques à des niveaux géographiques très fins.

Le coût des opérations de terrain est ainsi supporté conjointement par l’INSEE et les communes. Les autres coûts sont entièrement supportés par l’INSEE comme la conception et l’impression des documents ou encore tous les traitements informatiques permettant de gérer l’enquête et de produire et diffuser chaque année les données statistiques. Les principes qui avaient prévalu en 2002 pour définir le calcul de la DFR étaient de retenir des critères simples, objectifs, faciles à administrer, qui garantissent l’égalité de traitement des communes dans la répartition de la dotation. De 2004 à 2015, ces critères étaient le nombre d’habitants et le nombre de logements. On retient les données les plus récentes et relatives à une même année pour toutes les communes. Le montant de la dotation est également indexé sur l’évolution du point d’indice de la fonction publique.

Dans un contexte général contraint sur les finances publiques, un mode de calcul dépendant du coût réel supporté par les communes serait peu vertueux et peu incitatif. L’objectif est de favoriser les pratiques les plus efficientes conformément aux orientations du pacte financier entre l’État et les territoires voulu par le gouvernement concernant les dotations aux collectivités territoriales. Par ailleurs, à enveloppe constante, un rapprochement de la DFR avec le coût réel supporté par les communes entraînerait des perdants tout autant que de gagnants, les perdants étant les communes les plus efficientes. L’INSEE met tout en œuvre pour alléger la charge de travail des communes et réduire le coût du recensement. Pour cela, l’INSEE a généralisé en 2015, la possibilité donnée aux habitants de répondre par internet.

En 2017, 54 % de la population concernée par l’enquête a répondu par internet, allégeant ainsi la charge de travail des agents recenseurs. Certains aspects du travail des agents recenseurs ne sont pas modifiés : les agents recenseurs doivent toujours commencer par se former, puis repérer les adresses et logements à recenser, puis prendre un premier contact avec les ménages à recenser. En revanche, en cas de réponse par internet, ils n’ont plus à se déplacer une deuxième fois pour récupérer des questionnaires papier. Si le taux de réponse par internet est suffisant, il rend possible la diminution du nombre d’agents recenseurs embauchés par la commune pour réaliser l’opération. L’objectif collectif étant de réduire le coût du recensement, le mode de calcul de la DFR prend en compte depuis 2015 le taux de réponse par internet afin d’inciter les communes à proposer largement ce mode de réponse. Les montants par habitant et par logement sont affectés de coefficients correctifs pour prendre en compte les taux de réponse par internet, en considérant que 25 % de la charge de travail relative aux logements et 40 % de la charge de travail relative aux habitants sont économisés en cas de réponse par internet.

Pour l’enquête de 2018, le coefficient correctif du montant unitaire par habitant (1,74 € en métropole) est de 0,84 ; celui du montant unitaire par logement (1,14 € en métropole) est de 0,90. Dans ce contexte, le montant de la DFR évolue selon trois facteurs : l’évolution de la population et des logements, l’indexation sur l’évolution du point d’indice de la fonction publique et l’évolution du taux de réponse par internet. Les deux premiers facteurs jouent à la hausse, le troisième à la baisse. Par ailleurs, une revalorisation des taux unitaires a été ajoutée en 2009.

En résumé, la DFR versée par l’État aux communes s’est élevée selon les années à (en millions d’euros) :

2004 2005 2006 2007 2008 2009 * 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 ** 2017 2018
17,5 17,6 17,9 18,1 18,2 20,9 21,5 21,7 21,9 22,1 22,1 22,3 21,0 20,0 19,6
* année de revalorisation des taux unitaires** 1ère année de prise en compte du taux de réponse internet

De nouveaux protocoles, tirant encore davantage partie des possibilités offertes par internet, sont en cours d’expérimentation et devraient permettre de réduire encore le coût du recensement pour les communes. Les demandes des communes concernant les modalités d’exécution du recensement sont examinées par la Commission nationale d’évaluation du recensement (CNERP) présidée par M. Claude Raynal, sénateur de la Haute-Garonne. Cette commission réunit des représentants des associations de maires et des représentants de l’administration et instruit les demandes d’évolutions exprimées par les différentes parties concernées par le recensement. Le montant de la DFR fait partie des sujets abordés à la CNERP. La commission a notamment produit un rapport en 2008 qui a abouti à une revalorisation des taux unitaires pour l’enquête de 2009. Le Gouvernement souhaite que la concertation au sein du CNERP soit privilégiée pour les questions relatives au recensement comme celle-ci.

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