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[Tribune] Droit de préemption urbain

La nouvelle politique d’acquisition au service du logement social parisien devant le juge

Publié le 17/04/2018 • Par Auteur associé • dans : France, Tribune

L'Hôtel de ville de Paris.
L'Hôtel de ville de Paris. Flickr CC by ewin.11
La Ville de Paris entend développer le parc de logement social dans le secteur diffus, dans un objectif qualitatif de « rééquilibrage géographique de l’offre par une politique de mixité sociale fine à l’échelle de l’immeuble ». Le Conseil de Paris a ainsi étendu le droit de préemption urbain renforcé (DPUR) à 257 adresses soumises au régime de la copropriété représentant environ 8.000 logements. L’intérêt à agir d’une des copropriétés concernées contre la délibération est reconnu mais seulement en ce qu’il porte sur son immeuble. Un contentieux à suivre, nous expliquent Karelle Diot (avocat à la Cour) et Raphaël Lavagne (juriste) : reste en effet à savoir si une délibération instituant le DPUR est ou non de nature réglementaire et si elle s’intègre dans une opération complexe.

Karelle Diot (avocat à la Cour) et Raphaël Lavagne (juriste)

Pour remplir l’obligation du taux de 25% de logement social, la Ville de Paris a fait usage du droit de préemption urbain puis du Droit de Préemption Urbain Renforcé (DPUR). Par une délibération des 15, 16 et 17 décembre 2014, le Conseil de Paris a étendu le DPUR à 257 adresses soumis au régime de la copropriété représentant environ 8.000 logements.

L’objectif de la Ville de Paris est de développer le parc de logement social dans le secteur diffus. Outre cet objectif quantitatif, elle poursuit également un objectif qualitatif mentionné dans l’exposé des motifs de la délibération, de « rééquilibrage géographique de l’offre par une politique de mixité sociale fine à l’échelle de l’immeuble ».

Fondement de la délibération – Pour franchir cette nouvelle étape dans la politique du logement, la Ville de Paris s’appuie sur une disposition du Programme local de l’Habitat (PLH) aux termes de laquelle, pour être soumis au DPUR, les immeubles doivent présenter une triple caractéristique : être sous le régime de la copropriété, dans une zone de déficit en logement social et remplir les critères d’appartenance au « parc social de fait » tels qu’établis par l’association « l’Atelier parisien d’urbanisme » (APUR) dans une étude de 2013.

La méthode se base sur une approche en deux temps : le repérage des quartiers populaires où résident les ménages éligibles à un logement social, puis, au sein de ces quartiers, l’identification des immeubles d’habitat privé les plus modestes. Pour les identifier, l’APUR utilise deux indicateurs : la forte présence de demandeurs de logement sociaux (15% de ménages inscrits au fichier des demandeurs de logement social) et la prédominance de petits logements locatifs (sont concernés les immeubles qui regroupent plus de 70 % de logements de 1 ou 2 pièces et plus de 70 % de logements occupés par un locataire).

Une annulation partielle

L’intérêt à agir – Un Syndicat des Copropriétaires, inclus dans la liste des 257 adresses désignées par la délibération étendant le DPUR, a contesté la délibération du Conseil de Paris à fin d’obtenir son annulation. La Cour administrative d’appel énonce que la qualité de contribuable de la Ville ne saurait donner intérêt à agir au requérant dès lors que la délibération en elle-même, n’entraîne pas de dépenses supplémentaires pour le budget de la Ville. Elle considère en revanche que le syndicat a qualité pour agir sur le fondement de l’article 15 de la loi du 10 juillet 1965 fixant le statut des immeubles en copropriété des immeubles bâtis qui précise qu’un syndicat de copropriétaires ne peut agir qu’en vue de la sauvegarde des droits afférents à l’immeuble.

L’intérêt à agir de la copropriété contre la délibération est reconnu, mais seulement en ce qu’elle porte sur son immeuble.

Le moyen retenu – Cette copropriété contestait l’application des critères de l’APUR à son immeuble. La Cour a retenu le bien-fondé de la requête en jugeant qu’il avait été fait usage d’une inexacte application des critères de choix retenus par la Ville de Paris pour identifier un immeuble appartenant au « parc social de fait ».

En effet, l’immeuble ne remplissait pas le critère tenant à la présence de plus de 70% de locataires et la Ville n’établissait pas que l’autre critère alternatif relatif à l’existence de 15% de demandeurs de logement sociaux, était rempli. Or, en reprenant à son compte la méthode de l’APUR, laquelle ne revêt aucune autorité juridique, la Ville de Paris était, en vertu de l’adage patere legem quam ipse fecisti, tenue d’appliquer les critères qu’elle s’était elle-même fixée.

La décision rendue – La Cour Administrative d’Appel de Paris a annulé la délibération du Conseil de Paris mais seulement en tant qu’elle procède à l’extension du DPUR à l’immeuble requérant. Cependant, il est fort possible que parmi les immeubles visés par la délibération, la Ville de Paris ait fait une inexacte application du « parc social de fait » à certains d’entre eux.

Quels recours encore possibles ?

L’exception d’illégalité ? – Si l’exception d’illégalité des actes réglementaires est perpétuelle, s’agissant d’un acte non réglementaire, l’exception n’est revanche recevable que si l’acte n’est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoqué, sauf dans le cas où l’acte et la décision ultérieure constituent les éléments d’une même opération complexe, l’illégalité dont l’acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte.  C’est donc sur le terrain de l’opération complexe que se joue la possibilité d’exciper l’illégalité d’un acte non réglementaire après l’expiration du délai contentieux.

Reste donc à savoir si une délibération instituant le DPUR est ou non de nature réglementaire et si elle s’intègre dans une opération complexe.

Par un arrêt du 10 mai 2017, (Sté Avenir Bois Habitat, req. n° 398736), le Conseil d’Etat a affirmé qu’il ne peut être excipé de l’illégalité de l’acte délimitant le droit de préemption urbain à l’occasion d’un recours contre une décision de préemption, compte tenu de son caractère non réglementaire ; les liens entre la délibération instituant le droit de préemption urbain et une décision de préemption ne sont pas constitutifs d’une opération administrative complexe.

Concernant les délibérations instituant le DPUR, la Cour administrative d’appel de Marseille (29 juin 2015 req.  n° 14MA01447, 14MA01667) a déclaré recevable l’exception d’illégalité d’une telle délibération en raison de son caractère non règlementaire et de son appartenance à une opération complexe, alors que la Cour administrative d’appel de Versailles a donné un caractère réglementaire de cette délibération (13 juin 2016, n°14VE03429).

Dès lors, faute de décision, à notre connaissance, du Conseil d’Etat relative à la nature de la libération instituant le DPUR et à son appartenance ou non à une opération complexe, il serait peut-être  possible, d’exciper de l’illégalité de la délibération des 15, 16 et 17 décembre 2014 à l’appui d’un recours contre la décision de préempter un appartement situé dans les 256 immeubles parisiens concernés

La demande d’abrogation ? – Si le juge administratif venait à considérer que cette délibération est de nature réglementaire, il pourrait être envisagé, sur le fondement de l’article L 243-2 du Code des relations entre le public et l’administration, d’en demander l’abrogation soit en raison de son illégalité initiale, soit pour changement dans les circonstances de fait dès lors qu’il n’existe aucune obligation pour la Ville de Paris de mettre à jour l’étude de l’APUR, qui date de 2013, et donc les critères ayant servi à lister les immeubles devant relever du DPUR.

En revanche, si elle est non réglementaire, dès lors qu’elle est créatrice de droit, une telle démarche ne pourra pas être envisagée.

Le caractère réglementaire ou non de la délibération des 15,16 et 17 décembre 2014 est donc déterminant pour les futures décisions de préemption de la Ville de Paris dans les 256 immeubles concernées.

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