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Société numérique

L’adolescence de la donnée publique

Publié le 10/04/2018 • Par Romain Mazon • dans : Documents utiles, France

Mounir Mahjoubi, secrétaire d'Etat au numérique, et Henri Verdier, AGD et Dinsic
Mounir Mahjoubi, secrétaire d'Etat au numérique, et Henri Verdier, AGD et Dinsic Dinsic
Henri Verdier, l’Administrateur général des données (AGD), a remis son deuxième rapport le 10 avril à Mounir Mahjoubi, le secrétaire d’Etat au numérique. Il y prône le franchissement d’un cap, avec la création d’une infrastructure de la donnée, à l’image des réseaux ferroviaires ou autoroutiers.

La donnée en général et la donnée publique en particulier prennent leur place dans le paysage institutionnel et économique. Après une phase de gestation, dans les années 2009-2010, auprès des pionniers de l’open data en France, la donnée a été particulièrement reconnue, couvée et encadrée par plusieurs textes, législatifs et réglementaires entre 2013 et 2016.

Henri Verdier, l’administrateur général des données (et directeur de la Dinsic) fait le bilan de cette « enfance » de la donnée dans son deuxième rapport, remis le 10 avril au secrétaire d’Etat au numérique, Mounir Mahjoubi.

Le chemin parcouru traduit une progressive prise de conscience, par l’Etat et ses grandes administrations, de l’importance des données (publiques et privées) dans nos sociétés en voie de numérisation accélérée. « La donnée est aujourd’hui au centre de l’action publique, mais aussi de l’activité économique », et les administrations, ainsi que la société en général, peuvent créer de la « valeur économique et sociale à partir des données », relève-t-il.

Tenir sa place

Mais on vient de loin, et les géants numériques ont tellement pris d’avance sur les Etats qu’ils leur font concurrence. A tel point que c’est leur souveraineté, liée au numérique, qui est contestée, et donne lieu à une bataille inédite pour établir des références. « Or, pointe l’AGD, dans une économie numérique ouverte, la notion de standard, de fait, domine. Dans le domaine des données, cela signifie que les références ne sont plus décrétées par un acteur de manière unilatérale. »

Un choc pour les gouvernements, habitués à détenir le monopole de la réglementation. D’autant qu’un argument d’autorité ne suffira pas à rétablir cette position : « Les données de l’État ne pourront rester des standards que si elles sont largement distribuées et facilement accessibles », si elles deviennent, en clair, des références incontestées par les utilisateurs. Ce à quoi s’est attelée la loi pour une République numérique, votée en octobre 2016, qui a instauré les données de référence : des données produites par l’Etat, utilisées par un très grand nombre d’acteurs, et pour lesquelles il s’engage à respecter des critères de qualité élevés.

Cette démarche, qui donne naissance à un service public de la donnée, est complétée par la création de la notion de données d’intérêt général, « c’est-à-dire des données pertinentes pour le public », mais qui peuvent être produites par un acteur privé (dans les transports, l’énergie…).

Pour tenir sa place dans une société numérique hautement concurrentielle, l’Etat s’est également astreint à définir de nouveaux standards de données, comme avec « les données essentielles de la commande publique », rappelle Henri Verdier.

Alors que la loi Valter, en 2015, avait imposé la gratuité des données publiques, d’autres apports de la loi Lemaire ont permis à l’Etat français d’acquérir une nouvelle maturité en matière de données publiques. En particulier, souligne le rapport, en uniformisant « le cadre juridique pour l’ensemble des administrations », comprises au sens large, c’est-à-dire incluant les personnes morales de droit privé chargée d’une mission de service public, donc tous les délégataires de service public.

L’Etat consolide également sa place en améliorant « la circulation des données », en « opérant les outils et les dispositifs (plateformes, API…) » qui y contribuent, « avec le double objectif de mutualisation et réutilisation ».

S’adapter aux usages

La mission Etalab, qui anime depuis ses débuts l’opendata de l’Etat, a également ajusté ses premiers pas aux usages des utilisateurs, en particulier sur la plateforme de publication de données data.gouv.fr

La technicité de certaines données, et les besoins des utilisateurs, ont fait émerger des communautés qui enrichissent tel ou tel secteur pour maximiser les réutilisations. Elles ont fait naître des « verticales » thématiques, pour les données géographiques, les données des entreprises, et les données de transport, qui enrichissent la description, ou la compréhension des données, par les apports de la communauté.

Autre évolution, mais qui reste incomplète, la nomination, dans certains ministères ou directions, d’administrateurs des données ministérielles. Le rapport mentionne le ministère de la transition écologique, le ministère de l’Intérieur, la DGFIP, et le ministère de l’agriculture.

Action publique innovante

2016 et 2017 n’ont pas été que des années de construction du cadre législatif. L’AGD revient ainsi longuement sur l’appropriation, par l’Etat lui-même, des technologies de la donnée pour innover et améliorer son action. Il cite abondamment les initiatives conduites autour des données sur l’emploi avec les projets La Bonne boîte, la Bonne formation, ou encore Bob emploi, qui ont permis, par l’usage de données publiques, de faire naître de nouveaux services.

D’autres actions ont été engagées, afin de développer des outils d’aide à la décision pour les services de sécurité intérieure, ou pour améliorer la qualité du système national de permis de conduire, en permettant le croisement de la base des permis avec le répertoire national d’identification des personnes physiques (RNIPP) afin de repérer les personnes décédées et ainsi couper court à la fraude.

Un nouveau rôle pour l’Etat : construire l’infrastructure des données

Ce deuxième rapport est aussi l’occasion pour l’Administrateur général des données de proposer une nouvelle doctrine, et faire franchir un pas à l’Etat vis-à-vis des données : passer de l’enfance et de l’expérimentation, à l’adolescence.

« L’Etat a un rôle de catalyseur à jouer pour l’ensemble de la société. La donnée doit être conçue comme une infrastructure essentielle au fonctionnement de l’économie au même titre qu’un réseau de transport ou de télécommunications », affirme le rapport.

« Cette infrastructure peut se révéler très puissante, continue Henri Verdier. Le succès d’entreprises comme Uber ou Airbnb nous a appris en effet que la maîtrise de l’infrastructure de données permet de disposer d’une infrastructure matérielle sans même avoir besoin de la bâtir ni de la posséder réellement. »

« L’impact de ces activités, en ligne, sur le réel est majeur », note le rapport, qui rappelle qu’Uber se targue de transporter autant de monde à San Francisco que le réseau de transport public, et ne voit aucun problème à s’affirmer comme offre de transport complémentaire de l’offre publique.

Au cœur de cette nouvelle puissance, la donnée que les géants numériques produisent à profusion et analysent en permanence : « Dans une entreprise data-driven, les données sont utilisées à chaque phase de la conception et de la fourniture du service. »

L’Etat peut – doit – réguler ces activités, estime l’AGD. Mais surtout, il « peut apporter une réponse, offensive et non pas défensive, aux défis et opportunités soulevés par les plateformes en constituant une infrastructure publique de données ». Il s’agit de changer d’échelle, et de prendre la mesure de l’enjeu, ce que d’autres ont déjà fait : « Les données constituent un nouveau type d’infrastructure publique pour le XXIe siècle. Nous devons considérer l’infrastructure de données comme une infrastructure aussi fondamentale pour la société moderne que l’énergie et les transports, et qui nécessite des investissements, des services de conservation et de protection. » La citation, reprise dans le rapport, est de Nigel Shadbolt, vice-président de l’Open Data Institute, avec qui Henri Verdier avait rédigé, en 2016, le rapport « La révolution de la donnée au service de la croissance ».

« Il faut aujourd’hui considérer les données comme l’une de ces infrastructures essentielles et critiques » défend le rapport, à l’instar des autoroutes ou des lignes ferroviaires, car elles sont génératrices d’externalités « largement positives ». Et il faudra leur porter la même attention, car elles sont la condition du développement des services numériques, et ne peuvent être interrompues.

Ne pas utiliser les données, ne pas les faire circuler, représente une perte pour la société : « Les conséquences financières de l’absence d’une infrastructure de données de qualité sont bien réelles », car alors, des données inexactes peuvent être utilisées sans qu’on les repère, ou les acteurs produisent sensiblement les mêmes bases, générant des redondances, au lieu d’utiliser une base de données de référence, à jour, et mise à jour en permanence.

Pour construire cette infrastructure, l’équipe de l’AGD est allée chercher l’inspiration en Angleterre, en Estonie et au Danemark, pays sur lequel le rapport s’attarde. Car le pays scandinave a choisi un modèle presque opposé à celui de la France : à l’inverse du modèle danois, décrit dans le rapport, la France a fait le choix de concentrer le service public de la donnée sur la diffusion, et non sur les conditions de la production des données. De plus, alors que le Danemark a confié à terme la diffusion à un seul acteur, le Distributeur de données nationales, la France laisse le « libre choix aux différentes producteurs de diffuser eux-mêmes les données de référence, ou d’en confier la diffusion à des tiers ».

Quels enseignements en tirer ? Rétrospectivement, cette différence d’approche entre le Danemark et la France a donné des résultats rapides en France, mais qui présentent l’inconvénient de ne pas avoir réglé la question de la gouvernance, et notamment « la répartition des engagements entre producteur et diffuseurs », ou la place des réutilisateurs dans les évolutions du service public de la donnée.

Par conséquent, le choix d’un modèle de gouvernance apparaît bien comme un élément structurant d’une infrastructure de données. « Un certain degré de centralisation est nécessaire, ne serait-ce que pour fixer a minima des règles et des standards communs à l’ensemble des bases de données de référence », estime le rapport.

Conclusion de l’AGD : « construire une véritable infrastructure de données à la hauteur des enjeux demande du temps, des investissements mais aussi un engagement politique fort et constant sur plusieurs années. On ne construit pas une infrastructure, informationnelle – et encore moins physique – en deux ou même cinq ans ».

Et l’AGD insiste : « la construction d’une infrastructure de données doit être considérée comme un investissement public à part entière. Son financement doit être pérennisé ».

Feuille de route pour 2018

La feuille de route 2018 de l’administrateur général des données comporte cinq volets :

  1. mettre à disposition les données et les infrastructures mutualisées, les faire changer d’échelle ;
  2. développer une doctrine de la circulation des données au sein de la sphère publique ;
  3. renforcer le réseau des administrateurs ministériels des données, en faire un levier pour la politique de la donnée ;
  4. développer une expertise en matière d’intelligence artificielle au service de l’action publique pour faire de l’État l’un des premiers utilisateurs de ces outils ;
  5. soutenir l’écosystème des utilisateurs des données produites par l’administration, mesurer l’impact en termes sociaux, économiques et de transformation de l’action publique.

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