Fermer

Déjà inscrit(e) ?

Mot de passe oublié ?

Identifiant et/ou mot de passe non valides

Nous n’avons pas reconnu votre email, veuillez indiquer un email valide, utilisé lors de la création de votre compte.

Un message avec vos codes d'accès vous a été envoyé par mail.

Pas encore inscrit(e) ?

Inscrivez-vous pour accéder aux services de LaGazette.fr et à la gestion de vos Newsletters et Alertes.

M'inscrire gratuitement

Menu

Déjà inscrit(e) ?

Mot de passe oublié ?

Identifiant et/ou mot de passe non valides

Nous n’avons pas reconnu votre email, veuillez indiquer un email valide, utilisé lors de la création de votre compte.

Un message avec vos codes d'accès vous a été envoyé par mail.

Pas encore inscrit(e) ?

Inscrivez-vous pour accéder aux services de LaGazette.fr et à la gestion de vos Newsletters et Alertes.

M'inscrire gratuitement

[Opinion] Réforme constitutionnelle

Expérimentons (vraiment) l’expérimentation !

Publié le 27/03/2018 • Par Auteur associé • dans : France, Opinions

experience-experimentation
cacaroot / AdobeStock
A partir de la diversité des territoires, des situations, des besoins, il est souhaitable de construire des politiques différenciées, permettant d’allier efficacité territoriale et égalité réelle, estiment Nicolas Bouillant et Emmanuel Duru.

Nicolas Bouillant et Emmanuel Duru

directeur de l'Observatoire de l'expérimentation et de l'innovation locales de la Fondation Jean Jaurès et ancien directeur de cabinet du secrétaire d’Etat à la Réforme territoriale, André Vallini et directeur de mission au département droit public de FIDAL et ancien directeur de cabinet de la secrétaire d’Etat aux collectivités territoriales Estelle Grelier

Saisi par le Premier ministre, dans le cadre de la préparation de la révision constitutionnelle à venir, de la possibilité de permettre aux collectivités territoriales de déroger à des dispositions législatives ou règlementaires régissant l’exercice de leurs compétences, le Conseil d’État a estimé, dans un avis du 7 décembre 2017, que « […] les avantages attendus d’une plus grande souplesse seraient de trois ordres :

  • Elle serait de nature à renforcer la démocratie locale et à permettre aux collectivités territoriales d’exercer leurs compétences avec une plus grande efficacité grâce aux responsabilités supplémentaires données aux élus pour innover et adapter leur action aux réalités des territoires et aux besoins de la population et de l’économie.
  • Elle serait de nature à donner son effectivité au principe de subsidiarité énoncé au deuxième alinéa de l’article 72.
  • Les initiatives des élus, permises par cette plus grande souplesse, pourraient être associées à des expérimentations, qui permettraient à leur tour, après évaluation, d’améliorer les lois régissant l’exercice des compétences des collectivités territoriales. »

Cet avis vient opportunément donner un sérieux espoir aux acteurs locaux qui depuis longtemps, avec les mêmes arguments, militent pour l’adaptation normative et la mise en pratique du fameux concept « d’intelligence territoriale ».

Sous le précédent quinquennat, les lois dites « MAPTAM », «Délimitation des régions » et « NOTRe » ont posé le cadre d’une nouvelle action publique locale. Celle-ci doit maintenant se concrétiser, notamment à travers les pratiques d’innovation. Si notre pays regorge d’audaces dans les territoires, il existe une réelle difficulté à les transformer en croissance de long terme. Cela est notamment dû à l’application de nos principes napoléoniens d’unité et d’égalité des politiques publiques qui entravent les dynamismes et les initiatives. Une nouvelle étape de la décentralisation est nécessaire pour passer de « l’unité-uniformité » à la « diversité-unité ».

A partir de la diversité des territoires, des situations, des besoins, il est souhaitable de construire des politiques différenciées, permettant d’allier efficacité territoriale et égalité réelle. Dans son essai publié par la Fondation Jean Jaurès en 2015, le groupe « territoires 21 » militait pour la mise en place d’un réel pouvoir normatif des collectivités, territorialisé, avec un véritable pouvoir d’adaptation des règles nationales aux réalités régionales ou locales. Cette demande est portée par nombre d’élus locaux, conscients des limites dans leur action portées par ce principe d’unité. Ils demandent une adaptation des normes aux spécificités des territoires et un élargissement du droit à l’expérimentation reconnu aux collectivités territoriales par la réforme constitutionnelle de 2003.

Lever les contraintes

En reconnaissant ce droit dans la Constitution, la réforme de 2003 semblait ouvrir un champ d’action nouveau, d’autant plus intéressant qu’il s’agissait en réalité d’un double droit à l’expérimentation. Le premier, l’expérimentation-transfert, consacré dans l’article 37-1 de la Constitution, permettait de confier une nouvelle compétence à une collectivité. Le second, l’expérimentation-dérogation, institué par le nouveau quatrième alinéa de l’article 72 de la Constitution, visait à confier à une collectivité un pouvoir normatif intervenant dans le champ de la loi ou du règlement. En cela, il constituait une véritable innovation juridique.

Mais celle-ci a immédiatement fait l’objet d’un cadrage excessif. Pas moins de neuf contraintes propres ont été mises en place : l’objet, la durée, l’espace, le volontariat, l’évaluation, la réversibilité, l’autorisation, la finalisation et les libertés publiques. Par conséquent, alors qu’il devait multiplier les opportunités des collectivités, par un regain de marges de manœuvres et d’initiatives locales, le texte est quasiment resté lettre morte, notamment du fait de la volonté de respecter les principes d’unité et d’égalité, synthétisé par l’obligation de faire un choix binaire à l’issue d’une expérimentation : abandon ou généralisation.

Dans son avis précité, le conseil d’Etat reconnaît que le dispositif de dérogations à caractère expérimental prévu au 4ème alinéa de l’article 72 de la Constitution a été peu utilisé « […] en raison des termes de l’alternative qui s’offre à l’issue de l’expérimentation : généralisation des mesures prises à titre expérimental ou abandon de ces mesures ».

Il estime donc que la modification de la Constitution devrait s’accompagner d’une modification du régime des expérimentations, afin de prévoir que les mesures de dérogatoires expérimentées puissent continuer à s’appliquer, à l’issue de la dérogation, dans le seul ressort des collectivités y ayant procédé, sous la réserve de l’autorisation du législateur ou du pouvoir règlementaire.

Il est en effet impératif de lever pour nos collectivités territoriales porteuses d’innovation le verrou constitutionnel de la généralisation de l’expérimentation. Ainsi celle-ci pourra atteindre son principal objectif : être un outil de diversité. Accepter des expérimentations, de long terme, différentes d’un territoire à l’autre, permettra en effet les différenciations territoriales, c’est-à-dire la meilleure adaptation des politiques publiques aux réalités des territoires. Sans pour autant basculer vers un système fédéral. L’Etat unitaire peut se marier sans problème avec la diversité juridique, surtout quand cet Etat s’affirme décentralisé, et utilise la voie de l’expérimentation.

Intelligence des territoires

Des progrès avaient déjà été réalisés par les lois adoptées depuis 2010 (RCT, MAPTAM et NOTRe). Elles avaient marqué une rupture avec le schéma de décentralisation qui avait prévalu jusqu’alors en l’inclinant vers la coopération entre tous les acteurs, qu’ils soient territoriaux ou d’État. Désormais, on parie sur l’intelligence des territoires à organiser les modalités de leur action individuelle ou collective, en réponse à des besoins identifiés au plus proche du terrain. Et il n’était pas anodin que ces évolutions se soient poursuivies sur le terrain de l’adaptation normative, que ce soit au travers de l’article 1 de la loi NOTRe sur le pouvoir réglementaire régional ou dans la mise en place de la politique de simplification des normes applicables aux collectivités locales, avec un volet application adaptée de la norme aux territoires.

Pour autant, ces évolutions méritent d’être approfondies par la mise en place d’outils adaptés à la réalité et à la diversité des territoires. Ces derniers attendent désormais de l’État qu’il libère réellement les initiatives locales, l’innovation, par la confiance, notamment dans l’adaptation normative, dans le recours simple et réellement ouvert au droit à l’expérimentation. Le président Macron semble être convaincu de cela, comme il l’a déclaré le 3 juillet devant le Congrès. « Osons expérimenter, déconcentrer, osons conclure avec nos territoires et nos élus de vrais pactes girondins. » Cette revendication portée depuis plusieurs années par de nombreux acteurs du secteur public local et qui apporterait la touche attendue depuis 1982 à un Etat réellement décentralisé, aurait donc enfin trouvé un écho auprès des plus hautes autorités de l’Etat.

Il est vrai que le contexte évolue rapidement, montrant la pertinence du recours à l’expérimentation, et la volonté d’y recourir. Des dispositifs viennent de se mettre en place grâce à cette méthode, à l’image de l’expérimentation territoriale visant à résorber le chômage de longue durée prévue par la loi du 29 février 2016. Autre exemple récent, à l’initiative cette fois des collectivités, plusieurs présidents de conseils départementaux se disent prêts à s’engager dans une expérimentation du revenu de base.

Disons le tout net : l’expérimentation ne mettra pas à mal la République une et indivisible. Face aux défis d’aujourd’hui, qu’il s’agisse d’emploi, de transition écologique, de mobilités, de numérique, d’accès aux services publics, d’allègement des normes ou encore de solidarité sociale, il est impératif d’abandonner les vieux débats idéologiques et théoriques sur l’unité de l’Etat pour entrer dans une conception vivante et pragmatique de l’action publique territoriale, adaptée à cette société de l’intelligence et de l’innovation dans laquelle les collectivités locales jouent un rôle majeur. Pour cela, il est indispensable de laisser des capacités d’auto-organisation locale pour adapter les politiques à la diversité du terrain mais aussi aux priorités démocratiques de collectivités décentralisées légitimées par le suffrage universel. Les collectivités ne peuvent être de simples agents d’exécution de lois nationales.

Modernisation des politiques publiques

En cela un droit à l’expérimentation désormais facilité sera un outil formidable. Il permettra une articulation plus efficace, plus claire et moins coûteuse des compétences des différents niveaux de collectivités par des modalités d’organisation négociées entre les collectivités et davantage adaptées à la diversité des territoires. Il apportera cette confiance dans l’action totalement responsable des élus locaux. Il soutiendra l’innovation, lui apportant cet encadrement juridique ouvert qui parfois l’empêche de s’exprimer. Le dispositif « France expérimentation » a ainsi ouvert un champ nouveau aux possibilités d’innovations des entreprises dans un cadre juridique acceptant la dérogation. L’expérimentation pourra apporter la même souplesse juridique aux innovations locales.

Et, plus largement, le droit à l’expérimentation constituera un outil irremplaçable au service de la modernisation des politiques publiques. Parce que l’expérimentation est un vecteur d’adhésion, elle permettra de dissiper les craintes et de lever les réticences que suscite toute perspective de changement. Parce qu’elle est aussi un facteur d’efficacité, elle permettra d’établir des bilans intermédiaires. Et surtout, ce nouveau droit s’inscrira et symbolisera une politique aboutie de décentralisation, qui combine l’ambition de réformer la gestion publique pour la rendre plus efficace, avec celle d’en favoriser la compréhension et le contrôle par les citoyens pour la rendre plus démocratique.

Autant dire que si le grand chantier de l’approfondissement de l’expérimentation est mené à son terme, par le biais d’une révision constitutionnelle, il s’agira d’un pas considérable vers la concrétisation de la désormais célèbre « République des territoires » que les décentralisateurs appellent de leurs vœux.

Cet article est en relation avec le dossier

Réagir à cet article

Nos offres d'emploi

Plus de 1000 offres d'emploi !

TOUTES LES OFFRES D'EMPLOI

Aujourd'hui sur les clubs experts gazette

Nos services

Prépa concours

CAP

Évènements

Gazette

Formations

Gazette

Fournisseurs public expo Public Expo

Commentaires

Expérimentons (vraiment) l’expérimentation !

Votre e-mail ne sera pas publié

Déjà inscrit(e) ?

Mot de passe oublié ?

Identifiant et/ou mot de passe non valides

Nous n’avons pas reconnu votre email, veuillez indiquer un email valide, utilisé lors de la création de votre compte.

Un message avec vos codes d'accès vous a été envoyé par mail.

Pas encore inscrit(e) ?

Inscrivez-vous pour accéder aux services de LaGazette.fr et à la gestion de vos Newsletters et Alertes.

M'inscrire gratuitement