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Commande publique

PPP : un rapport au vitriol de la Cour des comptes européenne

Publié le 20/03/2018 • Par Jean-Marc Joannès • dans : Actu juridique, Actualité Club finances, France

Flick cc by Rock Cohen
Ce n’est pas anodin : la recommandation n°1 de la Cour des comptes de l’Union européenne consiste à dire, certes en termes plus choisis, qu’en l’état du droit et de la pratique, il faut cesser de recourir aux partenariats public-privé (PPP). Ce rapport spécial, rendu public le 20 mars 2018, considère en effet que le recours aux PPP dans l’Union européenne est entaché de multiples insuffisances et présente, au final, des avantages limités.

« Ne pas promouvoir un recours accru et généralisé aux PPP tant que les problèmes relevés n’auront pas été résolus et que les recommandations suivantes n’auront pas été mises en œuvre avec succès ». C’est la recommandation n° 1 du rapport de la Cour des comptes européenne. Une prise de position assez ferme, mais qui arrive assez tard : en France, il y a longtemps que les PPP inspirent la méfiance, ou ne sont plus considérés comme la panacée.

Manque d’efficience

Selon le rapport, entre 2000 et 2014, l’UE a fourni 5,6 milliards d’euros pour 84 projets en PPP, dont le coût total représentait 29,2 milliards d’euros. Pour ce rapport spécial, les auditeurs ont évalué 12 PPP cofinancés par l’UE en France, en Grèce, en Irlande et en Espagne dans les domaines du transport routier et des technologies de l’information et des communications. Leur coût total s’élevait à 9,6 milliards d’euros, la contribution de l’UE à ces projets représentant 2,2 milliards d’euros.

La majorité des PPP audités ont pâti d’un manque considérable d’efficience, qui s’est traduit par des retards de construction et par une forte augmentation des coûts. En tout, sept des neuf projets achevés (dont le coût total s’élevait à 7,8 milliards d’euros) ont accusé un retard, compris entre deux et 52 mois.

PPP soutenus par L'UE

 

Comprendre le PPP en quelques lignes

L’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) définit le partenariat public-privé (PPP) comme «un accord contractuel de long terme entre une autorité publique et un partenaire privé dans le cadre duquel ce partenaire assure et finance des services publics à partir d’un équipement, avec un partage des risques associés».

La principale différence entre les PPP et les autres modes de commande publique tient dans le partage des risques entre le partenaire public et le partenaire privé. En principe, dans le cas d’un projet en PPP, le partenaire privé est responsable des risques liés à la conception, à la construction, au financement, à l’exploitation et à la maintenance des infrastructures, tandis que le partenaire public prend généralement à sa charge les risques d’ordres réglementaire et politique.  Avec les PPP, le partenaire privé est ainsi habituellement tenu de financer l’ensemble de la construction, pour ensuite être remboursé par le partenaire public ou par les utilisateurs au cours de la période opérationnelle du contrat, généralement comprise entre 20 et 30 ans. Cela permet au partenaire public de commencer immédiatement la construction de l’ensemble de l’infrastructure et, par suite, d’en accélérer l’achèvement et d’obtenir plus rapidement tous les avantages qui en découlent.

La Cour des comptes distribue quelques bons points… et des mauvais

Si on établit une balance des bons et des mauvais points distribués par la Cour des comptes de l’UE  à l’encontre des PPP, la balance est très négative.

Du côté positif, la cour  relève que grâce au recours aux PPP, les pouvoirs publics ont pu passer des marchés pour de grands projets d’infrastructures au moyen d’une procédure unique. Et la plupart des projets audités ont le potentiel pour conserver un bon niveau de service et de maintenance.

La possibilité de comptabiliser les projets en partenariat public-privé comme éléments hors bilan risque de compromettre la transparence et l’optimisation des ressources

Mais la Cour des comptes de l’UE considère aussi que la passation de marchés pour les grands projets en partenariat public-privé a accru le risque de concurrence insuffisante :  un véritable crime au regard du droit européen de la commande publique ! La plupart des projets audités ont accusé des retards considérables de construction et présenté des dépassements de coûts significatifs. Les contrats de partenariat public-privé de longue durée sont jugés mal adaptés à l’évolution rapide des technologies. La possibilité de comptabiliser les projets en partenariat public-privé comme éléments hors bilan risque de compromettre la transparence et l’optimisation des ressources

La faute ne relève pas que des partenaires privés

Globalement, les retards, les augmentations de coûts et la sous-utilisation sont en partie imputables à des analyses insuffisantes et à des approches inappropriées. En effet, le partenaire public reste trop optimiste au sujet de la demande future et de l’utilisation de l’infrastructure prévue. Les retards, augmentations de coûts et la sous-utilisation s’expliquent par « des analyses insuffisantes et à des approches inappropriées ». Selon la cour des comptes de l’UE, pour la plupart des projets audités, le partenariat public-privé a été sélectionné en l’absence d’analyse comparative préalable apportant la preuve qu’il s’agissait de la meilleure option pour optimiser les ressources.

Pour la plupart des projets audités, le partenariat public-privé a été sélectionné en l’absence d’analyse comparative préalable apportant la preuve qu’il s’agissait de la meilleure option pour optimiser les ressources.

Bien qu’habitués à mettre en œuvre des partenariats public-privé, les États membres ne disposent pas tous de cadres institutionnels et juridiques bien définis. Seul un petit nombre d’États membres de l’UE disposent actuellement des cadres institutionnels et juridiques appropriés et des capacités administratives considérables qui sont nécessaires pour assurer une mise en œuvre réussie des PPP.

Une analyse qui rejoint celle  faite en France depuis plusieurs années, qui tend à montrer que le montage réussi d’un PPP, notamment par des collectivités territoriales, nécessite une expertise dont toutes les collectivités territoriales ne bénéficient pas.

L’analyse critique du Sénat… en 2014

La commission des lois du Sénat avait rendu, le 16 juillet 2014, un rapport intitulé « Les contrats de partenariats : des bombes à retardement ? », qui dresse la liste des effets pervers de cet outil juridique. Elle ne s’était pas privée d’y égratigner méchamment la mission d’appui aux PPP (Mappp). Selon les auteurs, il fallait désormais confier l’évaluation préalable des PPP, « recentrée sur ses dimensions juridique et financière», à des « organismes publics, indépendants et habilités ». Ils considéraient que la Mappp était « placée dans une situation potentielle de conflit d’intérêts ». Le Sénat estimant, lui, que l’urgence consistait à « supprimer sa mission de prosélytisme » et de la recentrer sur une fonction d’expertise.

A l’occasion de la réforme de la réglementation des marchés publics, les PPP sont devenus des « marchés de partenariat », avec un régime plus encadré. Les articles 66 à 90 de l’ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 et les articles 143 à 166 du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 font entrer pleinement les « marchés de partenariat » dans le giron des marchés publics, en leur imposant des conditions supplémentaires tendant à éviter leur développement excessif et les dérives constatées dans certains montages.

Les 5 recommandations de la Cour des comptes de l’Union européenne

n° 1 – Ne pas promouvoir un recours accru et généralisé aux PPP tant que les problèmes relevés n’auront pas été résolus et que les recommandations suivantes n’auront pas été mises en oeuvre avec succès

n° 2 – Atténuer l’impact financier des retards et de la renégociation de la part des coûts des PPP supportée par le partenaire public

n° 3 – Fonder le choix du PPP sur des analyses comparatives solides de la meilleure option en matière de marchés publics

n° 4 – Définir des politiques et stratégies claires dans le domaine des PPP

n° 5 – Améliorer le cadre de l’UE afin d’augmenter l’efficacité des projets en PPP

Références

Le rapport

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