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Décentralisation

Décentralisation : « Une révision constitutionnelle lèverait les dernières inhibitions »

Publié le 20/03/2018 • Par Jean-Baptiste Forray • dans : Dossiers d'actualité, France

CHAVRIER-Geraldine
Valerio VINCENZO
Pour la juriste Géraldine Chavrier, l’introduction de la décentralisation dans la loi fondamentale a ouvert la voie au droit à la différence des territoires. La professeur de droit public à Panthéon-Sorbonne, avocate au cabinet Fidal, appelle maintenant Emmanuel Macron à transformer l’essai à l’occasion de la prochaine révision constitutionnelle.

Cet article fait partie du dossier

Que reste-t-il de la République décentralisée ?

Qu’a changé la révision constitutionnelle de 2003 ?

Depuis, le Conseil censure un peu plus souvent des textes sur le fondement du principe de libre administration alors que c’était rare. C’est le cas, par exemple, avec les décisions « Département des Landes » ou « Commune de Salbris ». Le Conseil affirme, en particulier, que le législateur ne peut interdire à une collectivité de moduler ses subventions selon ses critères sans porter atteinte à son pouvoir de décision, donc à sa libre administration.

L’Etat jacobin a-t-il mis aussi de l’eau dans son vin ?

Oui.  Cela passe par le souci de l’adaptation des textes aux collectivités ou par les collectivités : l’exécutif a envisagé d’autoriser les collectivités à adapter les lois et les règlements à leur situation sans limitation de durée, et le conseil d’Etat qu’il a saisi y a vu une souplesse pour les collectivités même s’il conseille de l’encadrer ! De même, un décret de décembre 2017 permet à certains préfets de déroger aux règlements pour adaptation. Il innove par un mix de l’article 37-1 issu de la révision de 2003 qui autorise l’Etat à adopter des textes expérimentaux et des dispositions de l’article 72 qui en sont aussi issues qui autorise les collectivités à déroger aux lois et règlements.

Les expérimentations, dans le cadre de l’article 72,  ne sont cependant pas légion…

Il n’y a que l’exemple du RSA car la loi organique de 2003 qui l’organise oblige, au terme d’une expérimentation, soit à la généraliser à l’ensemble du territoire national, soit à l’abandonner. Pourtant, le législateur peut tenir compte de différences de situation ! Mieux, il peut traiter de manière distincte deux collectivités s’il y a un intérêt général en lien avec l’objet de la loi. Conserver une expérimentation qui fonctionne rentre dans cette possibilité.

Il n’y a donc pas besoin d’une nouvelle révision constitutionnelle, comme l’envisage Emmanuel Macron…

Non, mais c’est préférable. Une révision lèverait les dernières inhibitions du législateur qui redoute la censure du Conseil constitutionnel. Elle viendrait consacrer un mouvement. Depuis 2011, date de sortie de mon livre sur le pouvoir normatif local, de moins en moins de gens considèrent que cela va faire voler en éclats l’unité de la France. Emmanuel Macron parle beaucoup d’expérimentations. Il truffe ses projets de loi de possibilités en ce sens, comme dans la loi sur le droit à l’erreur. Mais ces initiatives peuvent heurter une opinion attachée au principe d’égalité et à l’unité de l’Etat et une révision permettrait de bloquer ces oppositions.

Pourquoi Emmanuel Macron promeut-il aussi ardemment l’expérimentation ?

Le Président fait du neuf. Il choisit une manière à la fois pragmatique et scientifique d’essayer sans faire de dégâts. Cela va dans le sens de l’efficacité. Et, in fine, cela fait avancer les réformes.

Dans quelle mesure le pouvoir entend-il jeter les bases d’une différenciation territoriale au profit de la Corse ?

La Corse bénéficie, comme les autres collectivités, du pouvoir d’expérimentation de l’article 72 de la Constitution. Le Gouvernement pourrait aller plus loin. Il pourrait lui offrir le statut des collectivités d’Outre-Mer au sens de l’article 74, c’est à dire un pouvoir large de fixer elle-même des règles y compris législatives. Politiquement, Emmanuel Macron semble plutôt privilégier une révision de l’article 72 afin de maintenir la Corse dans la métropole. Il pourrait, dans la lignée de l’avis du Conseil d’Etat de décembre, offrir à la Corse la possibilité d’adapter à titre définitif les lois et règlements à ses particularités dans certains domaines.

Mais quelle serait, alors, la différence avec le régime des collectivités d’Outre-Mer  inscrit à l’article 74 de la Constitution ?

L’écart serait moins considérable mais le principe demeurerait que les lois de la République s’appliquent automatiquement à la Corse même si elle peut les adapter, et pas que les lois doivent y être spéciales.

N’existe-t-il pas encore d’autres freins à la montée en puissance des régions, comme le principe de non-tutelle d’une collectivité sur une autre, imposé par le Sénat lors de la révision constitutionnelle de 2003 ?

Cela a empêché des avancées en matière de coordination de l’action publique par l’établissement d’un chef de file. Les régions n’ont pas obtenu un rôle plus directif sur leur territoire. En l’état, il me paraîtrait judicieux d’ouvrir des dérogations à l’interdiction de tutelle d’une collectivité sur une autre pour favoriser les actions d’un chef de file, qui peut être régional, départemental ou communal. L’interdiction de tutelle est parfois considérée comme un obstacle à certaines responsabilités régionales alors que c’est faux.

La réforme territoriale a pourtant mis sur pied un régime, dans lequel, pour contourner le principe de non-tutelle et donner davantage de force aux schémas régionaux, ceux-ci sont pris par le préfet de région…

Contrairement à ce qui a été avancé, ce dispositif n’est absolument pas indispensable. Le Conseil constitutionnel, dans une décision sur le PADDUC (Plan d’aménagement et de développement durable pour la Corse), a jugé qu’un acte qui fixait des grands objectifs ne violait pas l’interdiction de non-tutelle en ce sens où les collectivités infra-régionales bénéficiaient toujours d’une marge de manœuvre. Il n’y a donc pas besoin de passer par le filtre du préfet.

Quel bilan tirez-vous du dispositif financier de la révision constitutionnelle de 2003 ?

Le principe d’autonomie financière avait fait naître de grands espoirs. Mais c’est un attrape -nigaud.  La part minimum de ressources propres dans les ressources totales des collectivités ne doit pas descendre en dessous de son niveau de 2003,  date de la révision constitutionnelle. Mais ce ratio n’a plus aucun sens en 2018 après les nombreux changements de compétence des collectivités. Et, surtout, moins l’Etat distribue de dotations, mieux ce ratio se porte. La loi organique, prise en application de la révision constitutionnelle, a tué dans l’œuf le principe d’autonomie financière. Bercy, qui a tenu la plume, autorise l’Etat à violer le principe d’autonomie financière à partir du moment où des corrections sont opérées dans les trois ou quatre années qui suivent…

Références

Le 28 mars au Sénat
Salle Clémenceau

Quel avenir pour la République décentralisée ?

Programme complet et inscription (avec le code SENAT18)

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