Mobilité

Le point sur la gratuité des transports urbains

| Mis à jour le 02/05/2019
Par • Club : Club Techni.Cités
Sources : fiches techniques 

PHOVOIR

Le transport urbain de personnes est un service public, payant en tant que tel. Cependant, des autorités organisatrices de la mobilité se sont engagées dans une politique de gratuité. La présente fiche a pour objet d’en examiner les objectifs sociaux, économiques et environnementaux visés par ces collectivités, puis étudie l’impact financier, ainsi que quelques inconvénients régulièrement rappelés par les opposants.

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Transports : la gratuité, oui, mais à quel prix ?

Par Jean-Claude Christophe, ancien attaché territorial principal

Objectifs à atteindre

Pour le groupement des autorités responsables de transport (Gart), la gratuité intégrale reste minoritaire et ne concerne que des agglomérations de moins de 50 000 habitants. Niort, dans les Deux-Sèvres, est effectivement une exception (lire encadré), mais d’autres réseaux pourraient instituer la même mesure. Ainsi, Dunkerque (91 400 habitants, Nord) l’a prévue courant 2018, et la gratuité, déjà en vigueur durant les week-ends depuis 2015, y serait généralisée.

Désengorger le centre-ville

L’objectif essentiel est bien la réduction de la congestion automobile des centres-villes.

Malgré l’aménagement de vastes zones piétonnes et le recours encourageant aux transports en commun, aux vélos ou au covoiturage, certaines villes sont actuellement au bord de l’asphyxie. Des pics de pollution (ozone ou particules fines) sont constatés et quelques collectivités accordent la gratuité des transports publics durant les périodes concernées. Certaines ne consentent que des tarifs réduits ou forfaitaires : un aller-retour ou un titre journalier à 1 euro par exemple.

Des autorités organisatrices des transports scolaires (régions ou départements) garantissent aux élèves le libre accès aux transports en commun (TC) pour rejoindre leurs collèges ou leurs lycées. D’autres, en revanche, sollicitent une participation financière des parents.

Par ailleurs, durant la journée nationale des transports publics en septembre, le développement des TC est fortement promu par l’engagement de nombreuses opérations de communication, tant par l’exploitant que par la collectivité. La gratuité est généralement accordée sur toutes les lignes, mais les résultats de fréquentation ne sont pas toujours à la hauteur des espérances.

Navettes gratuites et services de ramassage

Des navettes gratuites sont quelquefois créées à partir du centre-ville, de la gare ou d’un parking-relais (P+R) pour desservir un aéroport, un hôpital, un établissement scolaire ou universitaire,  un équipement culturel ou sportif, une zone commerciale…

De leur côté, les employeurs publics ou privés peuvent, s’ils le souhaitent, organiser des services de ramassage à destination de leurs salariés.

Dans ce cas, le remboursement du versement transport (VT) leur est dû, à condition que le transport soit intégral (domicile–travail), collectif (au moins quatre personnes) et totalement gratuit (en vertu des dispositions de l’article L.2333-70 du code général des collectivités territoriales).

Avantages opérationnels pour l’exploitant

L’exploitant du réseau de transport en commun urbain (TCU) peut, lui aussi, trouver des avantages opérationnels dans l’institution de la gratuité. Finies les dépenses souvent substantielles de billetterie et de communication pour l’établissement et la vente des titres. C’est également l’économie des frais de personnel pour le contrôle à bord des véhicules. À cet égard, le maire d’Aubagne (45 100 habitants, Bouches-du-Rhône) – qui a accordé la gratuité dès 2009 – a insisté sur « l’absence quasi totale des grèves des conducteurs ».

De plus, les temps d’arrêt et d’embarquement aux stations sont sensiblement réduits, du fait que les passagers n’achètent plus leur ticket auprès des conducteurs ou ne sont plus tenus de valider leur titre aux bornes. Dès lors, la vitesse commerciale est améliorée, les fréquences de passage sont plus rapprochées et l’absence de contrôles génère un nombre de voyageurs accru. Il a, en effet, été observé que, sur tous les réseaux gratuits, le trafic voyageurs a fortement augmenté : plus du triple entre 2009 et 2016 à Aubagne, par exemple, avec un important report modal de la voiture sur les transports collectifs.

Expérimentation pour évaluer les intérêts

À titre d’exemple, depuis le 1er septembre 2017, la communauté d’agglomération de Niort (45 communes totalisant 149 200 habitants) a instauré la gratuité des transports publics sur son réseau, à l’instar d’une vingtaine de petites villes ou intercommunalités françaises. C’est actuellement le plus grand réseau de transports publics gratuit.

Cette mesure, prise à titre expérimental dans un premier temps, a pour objet de répondre à un certain nombre de questions : s’avérera-t-elle concluante, à la fois pour la collectivité garante de l’équilibre financier, l’exploitant des lignes et les usagers ? Ceux-ci sont, évidemment, satisfaits de cette décision politique, mais qu’en pensent les contribuables locaux et notamment les employeurs assujettis au versement transport, appelés dorénavant à compenser la perte des recettes tarifaires ?

Les premiers résultats sont déjà très encourageants, tant sur le plan opérationnel que commercial, ce qui justifie la poursuite de l’expérimentation.

Mesure sociale en faveur des usagers

Plusieurs autorités organisatrices de la mobilité (AOM) subordonnent la gratuité à des conditions d’âge, de ressources financières ou de statut : seniors, anciens combattants, non imposables sur le revenu, demandeurs d’emploi, personnes handicapées, invalides…

Ces mesures de caractère social sont, en général, marginales et n’induisent qu’une faible perte de recettes, compensée par la collectivité en application du contrat de délégation de service public (DSP) ou d’autres conventions spécifiques.

Les voyageurs sont indiscutablement les grands bénéficiaires de la gratuité totale des TCU.

Rappelons que la loi n° 82-1153 d’orientation des transports intérieurs (Loti) du 30 décembre 1982 dispose en son article 1er (code des transports, art. L.1111-1) que « le système des transports doit satisfaire les besoins des usagers et rendre effectif le droit de tout usager de se déplacer et la liberté d’en choisir les moyens ».

La gratuité garantit pour certaines de ces collectivités le libre accès aux transports collectifs plutôt qu’individuels mais aussi un gain du pouvoir d’achat pour tous avec l’économie des frais de carburant et d’automobile. Elle permet par ailleurs de sortir de leur isolement les personnes âgées et contribue ainsi à leur maintien à domicile, même dans les secteurs éloignés du centre-ville. La justification est bien entendu politique. Ainsi, le maire de Dunkerque avance les arguments suivants : « nous voulons une vraie révolution dans les transports. Non seulement on redistribue du pouvoir d’achat, mais on gomme des inégalités pour accéder plus facilement à l’emploi, aux loisirs. On crée du lien social et il y a un impact écologique ».

C’est également le respect de ce « droit au transport » que les maires font valoir lors de la mise en place de la gratuité totale sur l’ensemble des lignes du réseau. C’est le cas d’Aubagne où le tramway a été mis en service en 2014 et la gratuité maintenue à la grande satisfaction des usagers.

Loin d’être remise en cause par les décideurs locaux, cette gratuité générale a été pérennisée à Aubagne, et aussi à Compiègne, Châteauroux, Gap, Libourne ou Manosque (se reporter au tableau en fin de fiche)..

Mais qu’en est-il de l’impact financier ? Les élus l’évoquent rarement, mais il est bien réel et incontournable. Si les frais de billetterie et du personnel de contrôle peuvent effectivement être économisés, des dépenses d’équipement en matériel roulant et des travaux de voirie et de signalisation doivent nécessairement être engagés par la collectivité délégante ou par l’exploitant. Qui paie la facture ?

Impact financier

Sur le plan financier, des partisans de la gratuité des transports publics ont fait valoir que  l’accroissement de la mobilité dans l’agglomération générerait des recettes qui compenseraient largement le manque à gagner car le centre-ville serait redynamisé.

À titre d’exemple, le rapport final du « grand débat sur la transition énergétique », organisé par la métropole nantaise, a aussi remis la question de la gratuité des transports sur la table et en a fait une de ses soixante propositions, malgré la perte de recettes.

Perte des recettes tarifaires

Dans une DSP, les tarifs sont « arrêtés » par l’assemblée délibérante de la collectivité, alors que la recette correspondante est encaissée par l’exploitant du réseau, également chargé de la vente et du contrôle des titres. Le taux de couverture des dépenses d’exploitation par les recettes tarifaires (ratio R/D) est de l’ordre de 25 % à 30 %.

En l’occurrence, c’est le conseil municipal ou communautaire de l’AOM qui instaure la gratuité et détermine le mode de financement du service public de transport.

Lorsque la collectivité renonce à la recette commerciale des TC, en dépit de ses contraintes budgétaires et de la baisse des dotations de l’État, il ne reste comme ressource financière que les emprunts et la fiscalité.

Une autre question se pose : on ne peut plus parler de DSP puisque le risque économique n’existe plus.

Compensation par les contribuables

  • Versement transport

Cette taxe spécifique perçue auprès des employeurs d’au moins onze salariés (y compris l’État lui-même, les collectivités territoriales et les administrations publiques et parapubliques) a, depuis son institution en 1971, largement contribué au développement des TCU et reste « la clef de voûte » de leur financement.

Son produit total atteint plus de 7 milliards d’euros par an, alors que les besoins de financement s’élèvent à 21 milliards.

Il correspond à près de 40 % du budget transport des AOM urbaines (c’est donc important), mais il stagne depuis –plusieurs années, bien que la grande majorité des réseaux de province ait appliqué le taux plafond réglementaire (1,8 % ou 2 % pour les communes touristiques).

En effet, le VT est assis sur les salaires bruts qui, en ces temps difficiles, n’augmentent que très faiblement.

De surcroît, de nombreuses suppressions d’emplois sont à déplorer, voire des délocalisations ou des fermetures d’entreprises.

En outre, le législateur oblige les collectivités à exonérer les organismes reconnus d’utilité publique, à but non lucratif, dont l’activité est de caractère social et à rembourser les employeurs qui logent ou qui transportent leurs salariés. Pour atténuer la perte de recette, un relèvement des taux pourrait être envisagé, mais une telle mesure serait vivement contestée par les employeurs déjà fortement impactés par les prélèvements sociaux et fiscaux.

  • Part acquittée par les contribuables locaux

Elle permet de compléter le produit de la taxe VT, afin d’assurer à la fois l’équilibre d’exploitation des TCU et le financement partiel des investissements. Cette contribution est inéluctable, mais elle reste généralement réduite en raison de l’existence d’autres services publics à développer (eau, assainissement, ordures ménagères…) et des taux de la pression fiscale déjà élevée par ailleurs.

Durant ces dix dernières années, la fiscalité ne représentait en moyenne que 18 % consacrés aux transports collectifs de province (hors Ile-de-France). En tout état de cause, leur financement repose sur les contribuables (sociétés et particuliers) et éventuellement même sur ceux qui n’utilisent pas les transports en commun. Comme pour d’autres services, il est basé sur la solidarité, l’impôt et la cohésion sociale.

Inconvénients relevés par les opposants

Dévalorisation du service rendu et nombreuses incivilités

La valeur et l’image du service rendu sont dégradées, ainsi que le respect des conducteurs et du matériel. Quelques arguments développés :

  • « ce qui ne coûte rien ne vaut rien » prétendent certains usagers, tout en redoutant que l’offre diminue ;
  • en l’absence de contrôles, le nombre des actes de vandalisme et des incivilités augmente ;
  • il peut arriver que les véhicules deviennent le refuge de sans-abri, susceptibles d’importuner les autres voyageurs ;
  • chacun fait ce qu’il veut si l’indiscipline et les actes de malveillance ne sont plus sanctionnés.

Entretien et remplacement des véhicules : des investissements réduits

Et l’état des véhicules ? Faute de moyens financiers suffisants, seront-ils régulièrement entretenus et remplacés en cas de kilométrage élevé et de réparations fréquentes ?

L’exploitant sera-t-il en capacité d’acheter le matériel roulant le plus moderne, doté d’équipements à la pointe de la technologie ? En l’absence de ressources propres, il sera obligé d’emprunter et transférera ainsi ses dépenses sur les générations futures.

Pourra-t-il investir dans les installations pourtant indispensables, telles que le système d’aide à l’exploitation (SAE) ou le système d’aide à l’information (SAI) ?

À défaut, ce seront à la fois l’image du service offert et les usagers qui en pâtiront.

La collectivité pourra-t-elle, pour sa part, entretenir correctement les stations, les couloirs réservés aux bus, les niches, les aires de retournement et les rues traversées par les véhicules ? Les aides financières de l’État et des collectivités locales étant très limitées, l’agglomération devra nécessairement accroître la pression fiscale.

Autant d’interrogations qui ne cessent de préoccuper les habitants contribuables, usagers ou non des transports -collectifs.

Report modal critiquable

Le report modal voitures-TC se fait, en général, au détriment des modes de déplacements doux dits écologiques : vélo et marche à pied. Il y a donc peu de gain en termes d’environnement et de santé publique. Comment y remédier ? Une solution : appliquer à chaque usager un tarif solidaire basé sur ses revenus, sa faculté contributive au service ;  l’image de celui-ci serait à nouveau valorisée et les voyageurs prendraient conscience du prix à payer, du moins en partie, par les bénéficiaires. Ce type d’expérimentation pourrait être tenté pendant quelques mois, à l’instar de celles, pleinement réussies, de Grenoble (Isère), Quimper (Finistère), Rennes (Ille-et-Vilaine) ou Strasbourg (Bas-Rhin).

Conclusion

Aucun achat de titres de transport, pas d’oblitération, finis les contrôles et éventuellement le paiement d’amendes… les usagers sont indéniablement les grands gagnants et leur économie est appréciable : plus de 2 000 euros par an pour une famille de quatre personnes titulaires d’un abonnement. Certes, le libre accès aux transports permet d’augmenter sensiblement la fréquentation. Lorsque les contribuables paient le coût d’exploitation des TC, généralement élevé, à la place des usagers, ceux-ci sont tentés de les emprunter plus souvent, même pour des trajets très courts, auparavant effectués à pied ou à vélo.

Mais, il ne suffit pas d’instaurer la gratuité des transports collectifs pour les rendre d’office plus attractifs. Une offre renforcée, la ponctualité, la sécurité et le confort des déplacements doivent être assurés pour que les TC constituent une alternative crédible aux voitures. Force est de constater que tel n’est pas le cas lorsque les bus sont bondés, ne respectent pas les horaires et quand les incivilités sont -fréquentes.

À l’heure où la taxe d’habitation sera progressivement -supprimée et où les dotations de l’État sont en baisse, est-il cohérent pour une collectivité territoriale de se priver des recettes tarifaires des transports collectifs ?

L’avenir dira si les expérimentations engagées seront concluantes et si d’autres agglomérations plus importantes accorderont aussi la gratuité totale sur leur réseau. Mais les arguments des partisans et des opposants risquent de ne pas évoluer.

Notons à ce sujet cette remarque pleine de bon sens d’une personne âgée, captive des TC, « je veux bien payer mon abonnement si les fréquences de passage sont satisfaisantes et si la fiabilité et la sécurité sont garanties ».

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