« Croire qu’une révision constitutionnelle produit des effets mécaniques relève de la pensée magique »

La révision constitutionnelle qui a instauré voici quinze ans la République décentralisée est-elle un pétard mouillé ?

Non. On commence à en avoir une série d’illustrations avec une prise de distance croissante à l’égard du modèle du jardin à la française. Si elle n’est pas révolutionnaire – elle reste dans la veine du processus de réforme antérieur, par exemple en constitutionnalisant les régions – la révision introduit toutefois des éléments assez subversifs, en particulier avec la notion de collectivité à statut particulier. Ce déverrouillage constitutionnel a ouvert la possibilité de changements très importants.

Ce mécanisme a cependant été peu utilisé…

Que sa portée pratique ait été assez limitée jusqu’ici, la révision constitutionnelle n’en est pas exclusivement responsable. Ce sont les gouvernements successifs qui en ont fait peu usage. Ils ont par exemple choisi d’organiser des consultations, que ce soit en Corse d’abord en Alsace ensuite, et qui ont toutes les deux échoué. En Corse, la fusion entre les deux départements et la région a échoué en 2004, semble-t-il en partie en raison de l’ambiguïté de la position d’une partie des élus radicaux alors dominants, sans doute aussi en raison des craintes d’une partie de la population quant aux pouvoirs que la collectivité unique donnerait aux élus nationalistes.

Dans le cas de la collectivité unique alsacienne, l’échec du référendum est dû aux dispositions introduites dans la loi du 16 décembre 2010 par la sénatrice Catherine Troendlé (LR) qui a obtenu l’introduction d’un seuil de 25 % des inscrits dans chaque département (NDLR : seuil qui n’a pas été atteint malgré une victoire du « oui »). En dehors des évolutions outre-mer, les collectivités à statut particulier nouvellement créées ne sont pas si nombreuses.

Le dispositif est-il condamné ?

A Paris, la suppression du département votée en 2017 relève davantage de la légalisation de l’existant. En Corse, le changement est récent avec la collectivité unique qui vient d’être créée en 2018 parce que le gouvernement a décidé de ne pas recourir une deuxième fois au référendum et de se contenter de la loi. Il est encore trop tôt pour en mesurer pleinement les effets, de surcroît dans un contexte où les suffrages se sont majoritairement portés sur les élus autonomistes et indépendantistes.

Reste un cas, celui de la métropole de Lyon. Mais là encore, il est difficile d’en mesurer pleinement les effets, ne serait-ce que parce que la métropole de Lyon reste régie par des mesures transitoires. Il faudra attendre 2020 pour la mise en place pleine et entière du nouveau régime avec la désignation des conseillers au scrutin direct dans un cadre supra-communal, et plus longtemps encore pour en mesurer pleinement toutes les implications.

La révision constitutionnelle était-elle finalement un bon levier pour mettre à bas le jacobinisme ?

Il ne faut pas placer trop d’ambition dans un texte, fût-il constitutionnel. Un changement constitutionnel ne modifie ni les mentalités ni les pratiques des acteurs. Il faut du temps pour les faire évoluer. Croire qu’une révision constitutionnelle va produire des d’effets mécaniques relève de la pensée magique. Une constitution ne peut pas prévoir l’interprétation qui en sera faite. Si Jean-Pierre Raffarin avait obtenu une transformation des mécanismes de nomination au Conseil constitutionnel, en accroissant la proportion des membres nommés par le Sénat ou en faisant désigner un membre par les collectivités locales, il aurait sans doute obtenu plus de résultats.

En effet, si l’on veut obtenir un changement important, il ne faut pas se contenter de changer la règle, mais aussi s’assurer du changement de son interprétation. Or c’est très difficile de s’assurer de cela.

L’expérience de la révision constitutionnelle italienne en 2001 est intéressante à cet égard…

La Constitution transalpine a été très loin, en définissant de manière limitative les compétences de l’Etat. Mais la Cour constitutionnelle a fait une interprétation restrictive de ce texte, au détriment des régions car les membres de la Cour constitutionnelle demeurent d’abord des défenseurs de l’Etat.

Est-ce exactement la même chose en France ?

On observe de manière assez comparable que le Conseil constitutionnel et le Conseil d’Etat sont plus sensibles aux intérêts de l’Etat que des collectivités, ce qui n’est du reste pas surprenant au regard des logiques historiques de formation de ces institutions. Le Conseil d’Etat dérive de son ancêtre le Conseil du roi, qui visait à construire la souveraineté de l’Etat contre les prétentions de juridictions concurrentes. Cela demeure une corde de rappel importante face aux prétentions girondines.

Par ailleurs, pour « mettre à bas le jacobinisme » encore aurait-il fallu que le président de la République ait reçu mandat pour cela. Etait-ce vraiment le cas en 2002 ? Est-on enfin bien certain aujourd’hui que la majorité des français jugent le jacobinisme si dépassé que cela ?