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[Opinion] Littoral et urbanisme

Les documents locaux d’urbanisme et la mer

Publié le 05/02/2018 • Par Auteur associé • dans : France, Opinions, Tribune

littoral
Fotolia / Cavan Images
Les documents locaux d’urbanisme ont-ils vocation à s’appliquer en mer ? Selon Laurent Bordereaux, professeur à l'université de La Rochelle, cette question se pose particulièrement aujourd’hui en raison de l’imbrication des politiques littorales et marines, dans une logique de gestion intégrée des zones côtières, et de l’implication grandissante des collectivités territoriales dans la conduite des politiques maritimes.
Laurent Bordereaux

Laurent Bordereaux

professeur à l'université de La Rochelle

Si la déclinaison littorale de l’action publique locale est classique, s’agissant par exemple de l’aménagement des ports ou des plages, la « dimension mer » de cette action soulève des difficultés, notamment quant à ses limites. Jusqu’où peut-elle s’exercer ? Avec quels outils de planification de l’espace ?

Ces interrogations s’inscrivent d’ailleurs dans un cadre plus large, puisqu’il existe aujourd’hui une Stratégie nationale pour la mer et le littoral, adoptée par un décret 23 février 2017 (1), qui constitue le cadre de référence pour la gestion intégrée et concertée des activités liées à la mer et au littoral. On y insiste particulièrement sur l’importance de la planification spatiale maritime, en évoquant, à une échelle très large, le rôle que doivent jouer les documents stratégiques de façade (article L. 219-5-1 du code de l’environnement) et les  Schémas Régionaux d’Aménagement, de Développement Durable et d’Egalité des Territoires, issus de la loi NOTRe. La stratégie nationale pour la mer et le littoral mentionne enfin l’échelle locale, qui serait celle du SCOT littoral et de son « volet maritime ». Les intercommunalités sont ici concernées ; leur action devant « s’insérer dans une succession d’échelles de planification ». Ce cadre général pose donc bien la problématique de la dimension maritime des documents locaux d’urbanisme, à travers le rôle des SCOT.

Toutefois, on ne saurait négliger le rôle encore incontournable des plans locaux d’urbanisme (PLU) comme outils de base des politiques d’aménagement et d’urbanisme, avec une vocation à la fois stratégique et réglementaire. Ce rôle du PLU sera d’autant plus important avec le passage programmé aux PLUI, dans le cadre de la loi ALUR. La dimension littorale et maritime du PLU existe incontestablement. La jurisprudence du Conseil d’Etat est venue préciser, d’une part, que le territoire des communes littorales se prolonge en mer, jusqu’à la limite extérieure de la mer territoriale (fixée à 12 milles marins)(2) et, d’autre part, que les opérations d’aménagement du domaine public maritime devaient être compatibles avec les dispositions du plan d’urbanisme en vigueur (3).

Concrètement, on identifie souvent, en dehors des zones portuaires classiques (zones UP), des zones « N remarquable » au sens de la loi littoral, des zones « N 2000 » s’agissant des espaces littoraux Natura 2000, ou encore des zones « Nco » dédiées aux cultures marines. Il peut enfin s’agir d’une zone « N maritime », souvent indéterminée, qui reste largement à inventer. Il est évident qu’il n’y a pas encore de « doctrine » des collectivités territoriales en la matière.

Jusqu’où peut aller le PLU en mer ?

Mais il s’agit de savoir jusqu’où peut aller le PLU en mer !   Doit-on croiser sans regard critique les jurisprudences Schwetzoff et Commune de Saint-Quay-Portrieux,  pour affirmer que la dimension maritime des PLU s’étend jusqu’à la limite de la mer territoriale ? C’est le sens d’un jugement du Tribunal administratif de Rennes (4), qui annule la délibération approuvant le PLU d’une commune bretonne « en tant que le PLU approuvé ne couvre pas l’intégralité du domaine public maritime situé sur le territoire de la commune ».

Cette thèse sur le PLU en mer ne s’impose pas et peut être discutée.  Il est clair que les PLU sont fondamentalement liés à la mise en œuvre des politiques locales d’urbanisme et d’aménagement, sans oublier aujourd’hui l’environnement. Si ces politiques intéressent assurément le littoral marin proche des côtes, dans le domaine portuaire par exemple, ou balnéaire, intéressent-elles les zones de pleine mer (jusqu’à 12 milles marins) ? En tout état de cause, ce n’est pas parce qu’un territoire maritime a été reconnu aux communes que ces dernières sont automatiquement compétentes en pleine mer, dans le cadre du PLU, à plus de 20 km des côtes.

Ce n’est pas parce qu’un territoire maritime a été reconnu aux communes que ces dernières sont automatiquement compétentes en pleine mer

La question de la dimension maritime des documents d’urbanisme se pose également pour les SCOT, mais dans un cadre spécifique. L’adoption d’un Schéma de Mise en Valeur de la Mer dans le cadre du schéma de cohérence territoriale (SCOT) (5) permet en effet de sécuriser sa dimension maritime, dans la mesure où le SMVM est le seul document d’urbanisme pour lequel une réelle « dimension mer » est expressément conférée par les textes, et ce depuis la création de l’outil-SMVM en 1983.

Aux termes de l’article L. 141-25 du Code de l’urbanisme, le volet SMVM « précise, dans une perspective de gestion intégrée de la zone côtière, les vocations des différents secteurs de l’espace maritime, les conditions de la compatibilité entre les différents usages de ces derniers, et les conséquences qui en résultent pour l’utilisation des diverses parties du littoral qui sont liées à cet espace ». Il précise aussi, entre autres, « les mesures de protection du milieu marin ». Le législateur a clairement fait du SMVM un document de planification au service d’une approche globale terre-mer. Il n’en demeure pas moins que l’on manque de précisions sur la limite maritime du SMVM. De surcroît, l’expérience montre qu’il y a peu de SMVM en vigueur et que ces derniers sont restés très « côtiers » dans leur périmètre.

La territorialisation maritime de la loi Littoral

La « dimension mer » des documents d’urbanisme peut également se poser à l’occasion de la territorialisation maritime de la loi Littoral. Si nombre de ses dispositions sont inopérantes en mer, certaines concernent clairement les espaces marins : c’est le cas des fameux espaces remarquables du littoral de l’article L. 121-23 du Code de l’urbanisme, soumis à un principe d’inconstructibilité (sauf aménagements légers). La loi fait expressément référence aux « espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral ».

Les communes et les intercommunalités doivent identifier les espaces remarquables de leur territoire, dans les PLU et les SCOT, comme le rappelle l’instruction gouvernementale du 7 décembre 2015 sur la loi Littoral. Jusqu’où peuvent-ils aller en mer pour identifier ces espaces ? La loi Littoral ne comprend aucune précision en la matière. Les éléments de réponse, issus de la jurisprudence administrative, sont lacunaires et liés à des contentieux particuliers. Par exemple, la Cour administrative d’appel de Nantes, en mai et juin 2017 (6), à propos de projets d’installation d’éoliennes offshore (au large de Saint-Nazaire et de Fécamp), a jugé que la loi Littoral n’était pas invocable à 12 km des côtes. Il paraît difficile dans cette optique d’identifier dans les PLU et les SCOT des espaces remarquables très éloignés des côtes.

Au final, le cadre juridique de la dimension maritime des documents locaux d’urbanisme n’est pas clair pour les collectivités et des précisions devront sans doute être apportées, à l’heure où les ambitions d’aménagement du territoire marin se font jour.

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